Deze website maakt gebruik van cookies. Klik hier voor meer informatie.

Houdt het Programma Aanpak Stikstof (PAS) stand? Vermoedelijk niet (geheel)!

Op 24 juli 2018 is de conclusie gepubliceerd van A-G Kokott van het Hof van Justitie van de EU (het Hof) in de gevoegde zaken C-293/17 en C-294/17 (ECLI:EU:C:2018:622).

Deze conclusie is zeer relevant voor de rechtspraktijk, omdat hiermee een eerste indruk wordt gegeven van de mogelijke inhoud van de uitspraak van het Hof van Justitie van de EU op prejudiciële vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) ten behoeve van de “PAS-pilotzaken” van 17 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1259; nieuwe natuurvergunning voor veehouderijen en ECLI:NL:RVS:2017:1260, inzake vrijstelling beweiden en bemesten).

De Afdeling wil van het Hof weten of het PAS in overeenstemming is met de Europese Habitatrichtlijn (Hrl) en dus juridisch houdbaar is. Het voert te ver om in dit blog alle vragen van de Afdeling integraal op te nemen. Bij degenen die regelmatig werken met het PAS zullen deze bekend zijn en ze zijn terug te vinden in de verwijzingsuitspraken en de conclusie.

In dit blog, dat overigens gelet op de complexe en uitvoerige materie wat uitvoeriger is dan gebruikelijk voor een blog, schets ik allereerst hoe sinds de verwijzingsuitspraak tot op heden door de bestuursrechter wordt omgegaan met PAS gerelateerde zaken (A). Vervolgens ga ik in op de conclusie van A-G Kokott (B). Ik sluit af met een conclusie (C).

A. Terugblik: behandeling PAS-(pilot)zaken bij de bestuursrechter tot op heden

Aanhouding (hoger)beroepsprocedures

De Afdeling heeft aangegeven in beginsel alle (hoger)beroepsprocedures waarbij het PAS betrokken is aan te houden, totdat zij naar aanleiding van het verwachte arrest van het Hof uitspraak heeft kunnen doen in de PAS-pilotzaken. In de tussentijd zouden geen voorlopige voorzieningen worden getroffen voor natuurvergunningen voor veehouderijen die gebaseerd zijn op het PAS. Dit omdat het PAS een looptijd heeft van 6 jaar (2015 – 2021) en in het PAS een buffer is ingebouwd door een deel van de uit te geven vrije ontwikkelingsruimte te reserveren voor de eerste helft van die zes jaar (60%) en een deel voor de tweede helft daarvan (40%). De tweede helft van de zes jaar ging in op 1 juli 2018. De Afdeling verwachtte dat activiteiten die tot 1 juli 2018 toestemming zouden krijgen op grond van het PAS vanwege het nog beschikbare contingent van 40% geen onomkeerbare gevolgen voor de natuur zouden hebben.

Herstelmogelijkheid verantwoordelijke ministers

De Afdeling heeft in de PAS-pilotzaken in afwachting van het arrest van het Hof de verantwoordelijke ministers alvast verzocht bepaalde onderdelen van de onderbouwing van het PAS nader aan te vullen of te verbeteren. Dit betrof met name de keuze en omvang van enkele buffers en marges waarmee in het PAS rekening is gehouden bij de berekende daling van de stikstofdepositie. Daarnaast waren er vragen over de aannames en berekeningen van de depositiebijdrage van de autonome ontwikkelingen. De verwachting was dat het PAS voor 1 juli 2018 verbeterd en aangevuld zou zijn.

Toch schorsing natuurvergunningen

Op 9 maart 2018 heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling, anders dan in 2017 voorzien, toch 2 natuurvergunningen geschorst waarbij het PAS is toegepast (ECLI:NL:RVS:2018:795). Het ging om natuurvergunningen voor 2 veehouderijen in Gelderland en Noord-Brabant. Deze bedrijven mochten voorlopig niet uitbreiden, omdat in deze specifieke gevallen bleek, dat op bepaalde plaatsen in een aantal natuurgebieden al meer dan 60% van die stikstofruimte was uitgegeven. De buffer van 40% is op die plaatsen niet of niet meer volledig aanwezig. De verantwoordelijke ministers hadden het PAS nog niet verbeterd en aangevuld. Niet kon worden uitgesloten dat de toename van stikstofdepositie op de genoemde plaatsen nadelige of onomkeerbare gevolgen zou hebben voor de natuurwaarden.

Nadere onderbouwing verantwoordelijke ministers

Op 4 juli 2018 is door de PAS-partners als processtuk in de pilotzaken een brief toegezonden waarmee de gevraagde informatie is verschaft. Deze brief is niet openbaar. Wel is te kennen gegeven dat volgens de PAS-partners de brief en bijlagen voldoende informatie geven om tot de conclusie te komen dat door het PAS de natuurlijke kenmerken van Natura 2000 niet worden aangetast. In beginsel zou deze brief ook voldoende onderbouwing hebben kunnen geven om in de toekomst (na 1 juli 2018, wanneer het tweede deel van het beschikbare contingent zou worden aangesproken) toestemmingen/ natuurvergunningen niet meer te hoeven schorsen, omdat er geen onomkeerbare gevolgen worden verwacht voor de natuurwaarden.

Passende beoordeling zonder PAS

Ten slotte is door de Afdeling op 18 juli 2018 nog een interessante uitspraak gedaan over de Blankenburgverbinding (ECLI:NL:RVS:2018:2454). De behandeling van deze zaak was eerst aangehouden in afwachting van het arrest van het Hof. De minister heeft echter een zelfstandige passende beoordeling gemaakt aan de hand van de ADC-toets. Op grond hiervan heeft de Afdeling groen licht gegeven voor de ontwikkeling van het tracé. Van groot belang voor de uitvoeringspraktijk is dat de Afdeling heeft geaccordeerd dat hierbij wel gebruik is gemaakt van AERIUS calculator waarbij is uitgegaan van het “Basisscenario met vaststaand beleid” van het RIVM (een worst-case scenario). Dat is het scenario zónder de positieve effecten van de bronmaatregelen van het PAS.

B. De conclusie van A-G Kokott

Programmatische aanpak en het PAS – is de grondslag voor het PAS artikel 6 lid 4 Hrl?

Interessant is dat de A-G in de eerste instantie aangeeft dat een programmatische aanpak moet worden toegejuicht, omdat er in het kader van de stikstofproblematiek een voorkeur is voor “een omvattend coördinatie-instrument“. Dit betekent echter nog niet dat het PAS voldoet aan artikel 6 lid 3 Hrl. De eisen om hieraan te voldoen zijn volgens de A-G hoog, met name omdat elke wetenschappelijke twijfel over de uitkomst van de toets moet worden uitgesloten (overweging 49). Dat bijvoorbeeld in het geval van het PAS de totale stikstofdepositie zal dalen, is niet genoeg. Het gaat erom dat op zijn minst de staat van instandhouding van habitattypen en soorten wordt behouden ten tijde van het van toepassing worden van artikel 6 lid 2 en 3 Hrl voor een bepaald gebied. Voorzover deze gunstige staat van instandhouding er nog niet is, moet ernaar worden gestreefd om deze te bereiken. Het niveau van stikstofbelasting moet dit mogelijk maken (overweging 59/60).

De A-G signaleert dat er kennelijk door de wetgever een politieke en economische afweging is gemaakt om onder omstandigheden overbelasting (“critical loads”) te accepteren. De A-G geeft aan dat in dat geval niet artikel 6 lid 2 en 3 Hrl de grondslag zou moeten zijn van het PAS, maar artikel 6 lid 4 Hrl (dit artikel biedt de mogelijkheid om compenserende maatregelen te treffen wegens dwingende redenen van groot openbaar belang). Hoewel het in de regel lastig zal zijn de belangen van individuele agrarische bedrijven als dwingende redenen van groot openbaar belang te aanvaarden, biedt een integrale beoordeling als het PAS volgens de A-G de mogelijkheid deze particuliere belangen in te passen in het algemene belang bij agrarische ontwikkeling en bij de eerbiediging van verworven rechten (overweging 161). Het is wel de vraag of het in de praktijk bijvoorbeeld mogelijk is om de vereiste compensatie daadwerkelijk te kunnen realiseren (overweging 163).

Het Hof kan zich hier verder gelet op de vragen van de Afdeling niet over uitlaten. Ik kan mij echter voorstellen dat dit in de doctrine en de praktijk zeker onderwerp van discussie gaat worden.

Artikel 6 lid 3 Hrl staat niet in de weg aan een programmatische aanpak

In lijn met het voorgaande concludeert de A-G dat volgens artikel 6 lid 2 en 3 Hrl het is toegestaan dat een passende beoordeling voor een programma, waarin een bepaalde totale hoeveelheid stikstofdepositie is beoordeeld, ten grondslag wordt gelegd aan de verlening van een individuele vergunning voor een project of andere handeling dat of die stikstofdepositie veroorzaakt en binnen de in het kader van het programma beoordeelde depositieruimte past. De genoemde beoordeling moet echter volledige, precieze en definitieve constateringen bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de depositie kunnen wegnemen. Dit betekent dat voor elk project afzonderlijk en voor elke oppervlakte binnen beschermingszones waarop zich beschermde habitats bevinden, moet worden gewaarborgd dat de totale toegestane hoeveelheid stikstofdepositie op lange termijn geen bedreiging vormt voor het behoud van de in het gebied beschermde habitattypen en soorten of voor het potentieel om een goede staat van instandhouding te bereiken (overweging 67).

Mag met het PAS rekening worden gehouden met toekomstige gunstige effecten?

De A-G concludeert op basis van het Unierecht van niet. Op het tijdstip waarop toestemming voor een project wordt verleend, mag volgens de A-G wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel meer bestaan dat er geen schadelijke gevolgen zijn voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. In het PAS wordt uitgegaan van bronmaatregelen, herstelmaatregelen en autonome daling van stikstofemissies. Voor het toestaan van extra stikstofdepositie volstaat het zoals gezegd echter niet dat de totale depositie weliswaar afneemt, maar de betrokken oppervlakten desondanks nog steeds met te veel stikstof worden belast. Loutere prognoses met betrekking tot de toekomstige gevolgen van de genoemde maatregelen en de verwachte daling van stikstofemissies mogen bij de verlening van toestemming voor extra stikstofdepositie niet in aanmerking worden genomen (zie overweging 98).

Indien het Hof dit standpunt overneemt, heeft deze overweging vermoedelijk de grootste impact op de houdbaarheid van het PAS, omdat hiermee belangrijke uitgangspunten van het PAS worden ondermijnd. Dit laat echter onverlet dat los van het PAS in een individueel geval een ADC-toets kan worden uitgevoerd. Zie ook de uitspraak over de Blankenburgverbinding. Het is echter niet gezegd dat ieder project deze toets kan doorstaan, reden waarom in het verleden juist is overgegaan tot een programmatische aanpak.

Een algehele vrijstelling op grond van drempel- of grenswaarden is in beginsel mogelijk (artikel 2.9 lid 5 Wnb)

Artikel 6 lid 2 en 3 Hrl staat niet in de weg aan een wettelijke regeling die ertoe strekt, projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die een drempel- of grenswaarde niet overschrijdt, van de vergunningplicht uit te zonderen en zonder individuele vergunning toe te staan.

Er moet dan wel op grond van objectieve gegevens vanuit wetenschappelijk oogpunt geen redelijke twijfel bestaan dat deze stikstofdepositie geen significante gevolgen zal hebben voor de betrokken beschermingszone (overweging 110).

Tot slot: bemesting en beweiding als vergunningvrije activiteit (artikel 2.9 lid 3 Wnb)

De A-G geeft een mooie uiteenzetting van het begrip “project” als bedoeld in de Hrl (overweging 114-118) en concludeert dat zowel het bemesten op of in de bodem als het beweiden door vee dient te worden aangemerkt als een project (overweging 127). Periodieke bemesting valt onder het concept van een en hetzelfde project. In beginsel zou het moeten volstaan dat eenmaal passend wordt beoordeeld of het in een vergelijkbare vorm periodiek bemesten van bepaalde gronden verenigbaar is met de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken gebieden (overweging 134). Veranderingen in de bemestingspraktijk moeten daarentegen als nieuw project worden aangemerkt wanneer zij een extra risico inhouden dat er significante gevolgen voor beschermingszones optreden (overweging 140).

Bemesting en beweiding mag volgens de A-G ingevolge artikel 6 lid 2 en 3 Hrl niet integraal worden vrijgesteld conform artikel 2.9 lid 3 Wnb indien slechts kan worden gemotiveerd dat “gemiddeld genomen” een stijging van stikstofdepositie kan worden uitgesloten. De stikstofdepositie die door het bemesten of beweiden van bepaalde agrarische gronden wordt veroorzaakt, is qua omvang waarschijnlijk zeer beperkt. De A-G merkt op dat evenwel niet is uitgesloten dat in bepaalde gevallen significante gevolgen voor beschermingszones kunnen optreden. In dat verband moet met name worden gedacht aan een zeer intensief gebruik van gronden in de onmiddellijke nabijheid van beschermde habitats die al onder een aanzienlijke belasting te lijden hebben. In andere gevallen is het wellicht niet al te moeilijk significante gevolgen uit te sluiten.

C. Conclusie

De uitspraak van het Hof is er nog niet. Desalniettemin geeft deze conclusie de nodige stof tot nadenken. Het is duidelijk dat A-G Kokott op grond van het Unierecht strikt vasthoudt aan het principe dat de gunstige staat van instandhouding van de habitattypen en soorten uitgangspunt is en er ten tijde van het verlenen van een vrijstelling, toestemming of vergunning geen twijfel mag bestaan over het feit dat geen schadelijke gevolgen zullen optreden voor de natuurlijke kenmerken van het gebied. Monitoring en tussentijdse bijstelling van maatregelen of het betrekken van toekomstige gunstige prognoses past hier niet bij. Dat heeft voor toepassing van het PAS mogelijk grote consequenties, omdat het PAS wel uitgaat van bijvoorbeeld de positieve toekomstige gevolgen van bron- en herstelmaatregelen en de verwachte daling van stikstofemissies. Mocht het Hof de conclusie van de A-G op dit punt delen, dan is ook de vraag hoe in het licht hiervan de Afdeling omgaat met de namens de verantwoordelijke ministers op 4 juli 2018 overgelegde nadere informatie, nu deze informatie mede ziet op een nadere onderbouwing van de verwachte toekomstige stikstofreducties.

Overigens laat een en ander onverlet dat los van het PAS altijd nog als fall-back scenario op individueel niveau een ADC-toets kan worden uitgevoerd. Mocht dit weer de standaard worden, dan vallen we echter helaas weer terug naar de praktijk van vóór het PAS met alle gevolgen van dien.

De A-G staat echter een dergelijke individuele benadering niet voor. Hij juicht het principe van een programmatische aanpak toe. Deze programmatische aanpak had met het PAS volgens de A-G echter beter via artikel 6 lid 4 Hrl kunnen worden ingestoken, waarbij het evenwicht moet worden gevonden tussen de bescherming van Natura 2000-gebieden en andere politieke en maatschappelijke belangen. Wij zijn zeer benieuwd hoe de discussie zich hieromtrent zal ontvouwen.



Mocht u vragen hebben over de toepassing van het PAS, aarzel dan niet om contact op te nemen met Ingeborg Wind. Zij treedt graag op als sparringpartner.

CONTACT Ingeborg Wind
CONTACT Elmer van der Kamp
ONZE MENSEN VAN A TOT Z//
  • Incasso debiteuren, regel het goed! NAAR NIEUWS//
  • Automatisch gezag bij erkenning?
  • Restschuld na crisis; kan ik mijn bank daarvoor verantwoordelijk houden?
  • Geen huwelijkse voorwaarden? Toch blijft privé, wat privé was.
  • Ontslag nemen, lagere alimentatie?
  • Belangrijke termijn voor werknemers bij ontslag op staande voet
  • Dienstverband laten ‘slapen’ om geen transitievergoeding te hoeven betalen, is toegestaan
  • Twaalf jaar partneralimentatie?
  • Van twee naar vier ouders?
  • Overlast door huurders: wat vindt het Gerechtshof daarvan?
  • De failliete huurder: leegstandschade en de bankgarantie
  • Wetsvoorstel UBO-register omvat nieuwe ‘terugmeldingsplicht’ Wwft-instellingen
  • Is uw gedragsverklaring aanbesteden nog geldig?
  • Een werknemer met twee dienstverbanden? Houd rekening met de Arbeidstijdenwet!
  • Strafvervolging voor bestuurder van beboete rechtspersoon
  • Nieuw ROZ-model huurovereenkomst voor woonruimte
  • Het adviesrecht van de ondernemingsraad in geval van faillissement
  • Transitievergoeding ook verschuldigd bij dienstverband van exact 24 maanden
  • Onteigening Hedwigepolder: gaat de Hoge Raad om?
  • Koop breekt geen huur (maar soms wel in stukjes)
  • UAV-GC 2005: (gevolgen van) onvoorziene omstandigheden?
  • Parfums voor € 30,-. Moet Bol.com leveren?
  • Provincie Fryslân kan door met inpassingsplan
  • Valse reviews op internet: niet zonder consequenties
  • Transitievergoeding bij langdurig arbeidsongeschiktheid: geld terug?
  • Onteigening Hedwigepolder: Hoge Raad bevestigt rechtbankvonnis
  • Natrekking versus wegbreekrecht; voor wie gaat de zon op?
  • Nederlands huurstelsel niet in strijd met het eigendomsrecht
  • Belangrijk arrest HvJ EU over toepassing van de Dienstenrichtlijn bij bestemmingsplanregels over detailhandel
  • Goodwill valt niet onder tegemoetkoming in verhuis- en inrichtingskosten bij dringend eigen gebruik
  • De statutair directeur (deel 1) – Benoeming en indiensttreding
  • Overheid wil het aantal vechtscheidingen terugdringen
  • De statutair directeur (deel 2) – Ontslag: geen ontslagbescherming, maar niet vogelvrij
  • Verborgen camera’s: diefstal op de werkvloer NAAR NIEUWS//
  • De meest gestelde vragen over de AVG: deel 1 – Minder dan 250 werknemers: toch een verwerkingsregister bijhouden? NAAR NIEUWS//
  • De meest gestelde vragen over de AVG: deel 2 – Toestemming niet altijd nodig NAAR NIEUWS//
  • Bankbreuk; wat is dat eigenlijk? NAAR NIEUWS//
  • Wetsvoorstel Wet arbeidsmarkt in balans: wat verandert er? Wetsvoorstel Wet arbeidsmarkt in balans: wat verandert er?
  • Trip Advocaten & Notarissen trekt opnieuw ervaren juristen aan
  • Een brancheringsregeling in een bestemmingsplan: Mag dat?
  • Heeft u al een privacystatement voor uw werknemers?
  • Kwijtschelden van studiekosten kost u mogelijk meer dan u denkt
  • Mijn werknemer heeft schulden. Wat nu?