Deze website maakt gebruik van cookies. Klik hier voor meer informatie.

Belangrijk arrest HvJ EU over toepassing van de Dienstenrichtlijn bij bestemmingsplanregels over detailhandel

Inleiding

Kort gezegd heeft de Dienstenrichtlijn ten doel belemmeringen voor de vrijheid van vestiging voor dienstverleners in een interne dienstenmarkt te verwijderen. Dienstverrichters dienen in staat te worden gesteld hun dienstenactiviteit op de interne dienstenmarkt te ontplooien door zich daar te vestigen of door gebruik te maken van het vrije verkeer van diensten.

Op 30 januari 2018 heeft het Hof van Justitie van de EU (het Hof) naar aanleiding van (prejudiciële) vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een lang verwacht arrest gewezen over de toepassing van de Dienstenrichtlijn in het omgevingsrecht, meer specifiek over hoe de Dienstenrichtlijn moet worden toegepast bij bestemmingsplanregels over detailhandel (ECLI:EU:C:2018:44).

In dit (uitgebreide) blog worden met name twee aspecten van arrest besproken, te weten of detailhandel in goederen kan worden gekwalificeerd als een dienst in de zin van artikel 4 lid 1 Dienstenrichtlijn en of overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn eraan in de weg staat dat bestemmingsplanregels, die gaan over detailhandel, aan de Dienstenrichtlijn kunnen worden getoetst.

Ik sluit af met suggesties voor praktische toepassing van dit arrest in de praktijk.

De casus

De casus die blijkens de verwijzingsuitspraak aan de vragen van de Afdeling ten grondslag ligt (en waarover de Afdeling nog uitspraak moet doen) betreft de geografische afbakening van reguliere en perifere detailhandel in het bestemmingsplan Stad Appingedam. De vraag is of dit is toegestaan.

Visser Vastgoed Beleggingen B.V. (Visser Vastgoed) bezit winkelpanden aan het Woonplein in Appingedam, een locatie gelegen buiten het centrum en – kort gezegd – bestemd voor perifere (volumineuze) detailhandel. Het is namelijk beleid van de gemeente om volumineuze detailhandel, waarbij het ‘doelgericht aankopen doen’ leidend is, buiten de binnenstad te houden. Dit type winkels is vanwege de ruimtelijke effecten volgens de gemeente moeilijk inpasbaar in de binnenstad. In de visie van de gemeente kan dan vervolgens de binnenstad behouden blijven voor ‘recreatief winkelen’ en ‘boodschappen doen’. Door winkels voor recreatief winkelen samen met horeca en cultuur in de binnenstad te clusteren, wordt de leefbaarheid in het centrum bevorderd en structurele leegstand in de binnenstad zoveel mogelijk voorkomen.

Visser Vastgoed wenst op enig moment haar winkelpand op het Woonplein te verhuren aan Bristol, een discounter in schoenen en kleding. Visser Vastgoed heeft beroep ingesteld tegen de vaststelling van het bestemmingsplan omdat het bestemmingsplan op het Woonplein deze vorm van (reguliere) detailhandel niet toestaat.

Op dit punt is de planregeling volgens Visser Vastgoed in strijd met de Dienstenrichtlijn. Er zou geen sprake zijn van een “dwingende reden van algemeen belang” (bescherming van een goede ruimtelijke ordening en het milieu of stedelijk milieu) om de vestiging van reguliere detailhandel te beperken. Er zou bijvoorbeeld helemaal niet voldoende zijn onderbouwd, dat in de binnenstad een onaanvaardbare leegstand dreigt.

Eerdere rechtspraak van de Afdeling over de toetsing van planregels inzake detailhandel aan de Dienstenrichtlijn

Volgens de Afdeling is detailhandel in goederen geen dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn

De Afdeling oordeelde eerder in een uitspraak van 25 juni 2104 en een uitspraak van 18 maart 2015, dat detailhandel moet worden aangemerkt als de verkoop van goederen en daarom niet onder de Dienstenrichtlijn zou vallen. Bestemmingsplanregels zouden dan ook niet aan de Dienstenrichtlijn kunnen worden getoetst. De Afdeling leidde dit onder meer af uit rechtspraak van het Hof uit 2005 en ‘een analyse van de Dienstenrichtlijn zelf’.

De Afdeling negeerde (terechte) argumentatie dat onder meer uit het Handboek voor de implementatie van de Dienstenrichtlijn 2007, de Mededeling van de Commissie over de tenuitvoerlegging van de Dienstenrichtlijn van 8 juni 2012 (COM (2012) 261) en de Mededeling van de Commissie Een Europees Actieplan inzake detailhandel van 31 januari 2013 (COM (2013) 36) blijkt, dat in ieder geval de Europese Commissie vindt dat detailhandel onder de werking van de Dienstenrichtlijn valt. De Afdeling overwoog hieromtrent bijvoorbeeld dat het voornoemde Handboek niet wettelijk bindend is.

Mede gelet op het feit dat de Dienstenrichtlijn een breed toepassingsbereik heeft, stuitten deze overwegingen van de Afdeling op kritiek. Mijns inziens terecht is derhalve in de kwestie bestemmingsplan Stad Appingedam opnieuw aan de orde gesteld, dat detailhandel in goederen moet worden gezien als een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn.

Volgens de Afdeling is de Dienstenrichtlijn ingevolge overweging 9 niet van toepassing op bestemmingsplannen

Op grond van overweging 9 van de Dienstenrichtlijn is de Dienstenrichtlijn in beginsel niet van toepassing op voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw. Dit geldt dus ook voor bestemmingsplannen, tenzij het bestemmingsplan beoogt dienstenactiviteiten specifiek te reguleren.

Volgens de Afdeling zijn voorschriften uit bestemmingsplannen regels die dienstenactiviteiten niet specifiek reguleren. Het zijn (slechts) regels die dienstverrichters bij de uitvoering van de dienstenactiviteit in acht moeten nemen, op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen. Derhalve is volgens de Afdeling de Dienstenrichtlijn überhaupt niet van toepassing op bestemmingsplannen (zie bijvoorbeeld ABRS 16 april 2014, nr. 201303704/1).

Wat vindt het Hof van Justitie van de Europese Unie?

Detailhandel in goederen kwalificeert als een dienst

Anders dan de Afdeling, verklaart het Hof voor recht dat detailhandel in goederen wel degelijk een dienst is als bedoeld in artikel 4 lid 1 Dienstenrichtlijn. Het gaat hierbij volgens Hof niet alleen om de rechtshandeling verkoop maar ook om bijvoorbeeld het geven van advies of het bieden van klantenservice, welke services afhankelijk van de betrokken winkelier aanzienlijke verschillen kunnen vertonen.

Er is sprake van een economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt. Het Hof verwijst nog naar artikel 57 VWEU dat diensten van commerciële aard als dienst definieert. Ook verwijst het Hof naar artikel 33 Dienstenrichtlijn, waaruit volgt dat de diensten waarop de Dienstenrichtlijn betrekking heeft zeer diverse, voortdurend veranderende activiteiten betreffen, met de uitdrukkelijke vermelding dat tot die activiteiten diensten behoren die zowel aan bedrijven als aan particulieren worden verleend, zoals de distributiehandel.

Overweging 9 van de preambule staat niet in de weg aan toetsing van de regels van het bestemmingsplan aan de Dienstenrichtlijn

Het Hof oordeelt eveneens dat overweging 9 niet in de weg staat aan toetsing van de planregels aan de Dienstenrichtlijn, omdat het bestemmingsplan (in dit geval) specifiek voor dienstverrichters gevolgen kan hebben. In de kwestie Appingedam hebben de planregels volgens het Hof immers als specifiek doel om geografische zones aan te wijzen waar bepaalde activiteiten in verband met detailhandel zich kunnen vestigen. De regels zijn hiermee volgens het Hof uitsluitend gericht op personen die activiteiten in de geografische gebieden willen gaan ontwikkelen, met uitsluiting van personen die handelen als particulier.

Gevolg: aan evaluatie onderworpen eisen als bedoeld in artikel 15 Dienstenrichtlijn

Het Hof stelt vast dat de planregels, zijnde algemeen verbindende voorschriften, ‘eisen’ zijn zoals bedoeld in artikel 4 lid 7 van de Dienstenrichtlijn. Dergelijke eisen dienen op grond van artikel 15 Dienstenrichtlijn door de lidstaat aan evaluatie te worden onderworpen.

In dit verband wordt overigens opgemerkt dat bestemmingsplannen volgens de parlementaire geschiedenis van de Dienstenwet niet onder de screenings- en notificatieverplichtingen van de Dienstenrichtlijn vallen. Blijkens de handreiking Screening en notificatie van de regelgeving in het kader van de Dienstenrichtlijn zou dit volgen uit ‘een analyse van hoe bestemmingsplannen in Nederland zijn ingericht’, e.e.a. mede in het licht van overweging 9 van de preambule. Al in 2011 constateerde ik dat dit opmerkelijk was, juist omdat in bestemmingsplannen dus de mogelijkheid bestaat dat dienstenactiviteiten, waaronder detailhandel, specifiek wordt gereguleerd (zie I.J. Middel en A.R. Klijn, Ruimtelijk plannen met de Dienstenrichtlijn: een verslag van de VNG juridische tweedaagse, Gst. 2011, 119). 

Het Hof oordeelt echter, dat artikel 15 lid 1 Dienstenrichtlijn rechtstreekse werking heeft en lidstaten een verplichting oplegt om hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen en in overeenstemming te laten brengen met artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn.

Op grond van artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn moet vervolgens I) worden bezien of sprake is van typen eisen als bedoeld in artikel 15 lid 2. Als dit aan de orde is dan moet II) worden gecontroleerd of de eisen 1) niet-discriminatoir; 2) noodzakelijk en 3) evenredig zijn.

Toepassing: casus bestemmingsplan Stad Appingedam

De regels uit het bestemmingsplan Stad Appingedam zijn eisen als bedoeld in artikel 15 lid 2 Dienstenrichtlijn, omdat sprake is van een geografische (territoriale) beperking. Het is vervolgens aan de Afdeling om te beoordelen of wordt voldaan aan de eisen van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid. Het Hof geeft nog mee dat dergelijke eisen noodzakelijk kunnen zijn wegens dwingende redenen van algemeen belang (zoals bescherming van het stedelijk milieu) en wijst erop dat het verbod in het bestemmingsplan strekt tot behoud van de leefbaarheid in het centrum van Appingedam en tot het voorkomen van leegstand in het stedelijk gebied.

Conclusie en wenken voor de praktijk

Voor wat betreft de casus bestemmingsplan Stad Appingedam heeft het Hof een helder kader meegegeven aan de Afdeling: indien kan worden gesteld dat de betrokken planregels zijn gerechtvaardigd wegens een dwingende reden van algemeen belang (zoals bescherming van het stedelijk milieu), dan is de noodzakelijkheid van de regeling een gegeven. Indien deze ‘hobbel’ is genomen, dient de Afdeling nog te beoordelen of de regels niet-discriminatoir en evenredig zijn.

Het is voor wat betreft de noodzakelijkheidstoets overigens nog wel de vraag in hoeverre door het bevoegd gezag moet worden aangetoond, dat daadwerkelijk de leefbaarheid van de binnenstad in Appingedam in het geding is. Immers is een veel gehoorde discussie of het werkelijk nodig is om de binnenstad levendig te maken met reguliere detailhandel. Dit kan immers mogelijk ook door andere concepten of ideeën op de binnenstad los te laten. Ik pleit ervoor dat de Afdeling met zorg argumentatie hieromtrent afweegt, omdat hierover in de praktijk zeer wezenlijke discussies gevoerd worden.

Zo heeft het Planbureau voor de Leefomgeving bijvoorbeeld in haar notitie “De bestendige binnenstad” (15 december 2014) aangegeven, dat “de angst voor uitholling van binnensteden (…) deels ongegrond [is]. De leegstand van winkels en kantoren neemt weliswaar toe, maar er zijn veel mogelijkheden om deze panden een andere functie te geven.”

Overheden vs. initiatiefnemers

Voor overheden geldt dat zij bij het opstellen van planregels die specifiek betrekking hebben op de uitoefening van een dienst, zich er goed van moeten vergewissen dat deze planregels voldoen aan de eisen van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid.

Dit zal echter vermoedelijk al snel het geval zijn, indien het nationaal ruimtelijk ordeningsrecht voldoende in acht wordt genomen. Ingevolge artikel 3.1 Wro moet immers een bestemmingsplan worden opgesteld in het kader van een goede ruimtelijke ordening (lees: een dwingende reden van algemeen belang). Conform artikel 1.1.2 Bro (in samenhang met artikel 14 lid 5 Dienstenrichtlijn) is economisch ordenen expliciet niet toegestaan. Brancheren is dan weer wel toegestaan ingevolge artikel 3.1.2 lid 2b Bro. Daarnaast moeten de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht worden genomen.

Zolang de eisen die in planregels gesteld worden aan de vestiging van detailhandel in goederen zijn gegrond op argumenten van ruimtelijke kwaliteit en sprake is van een ruimtelijk relevant motief, zal mijns inziens niet snel sprake zijn van een planregeling die in strijd is met de Dienstenrichtlijn.

In zoverre is derhalve de betekenis van de Dienstenrichtlijn, vind ik, ook beperkt. Immers de gestelde kaders volgen in principe al uit ons nationale recht.

Initiatiefnemers zullen moeten trachten aannemelijk te maken, waarom hun ontwikkeling dient te worden gefaciliteerd en waarom sprake is van een goede ontwikkeling op de juiste plek (nut en noodzaak). Er zullen ruimtelijk relevante argumenten moeten worden aangedragen om dit te ondersteunen en er moet beargumenteerd worden waarom de ruimtelijke effecten van de ontwikkeling acceptabel zijn.

Slot

Mocht u vragen hebben over de toepassing van de Dienstenrichtlijn bij ruimtelijke besluiten, aarzel dan niet om contact met op te nemen met Ingeborg Wind. Zij treedt graag op als sparringpartner.

 

ONZE MENSEN VAN A TOT Z//
  • Incasso debiteuren, regel het goed! NAAR NIEUWS//
  • Automatisch gezag bij erkenning?
  • Restschuld na crisis; kan ik mijn bank daarvoor verantwoordelijk houden?
  • Geen huwelijkse voorwaarden? Toch blijft privé, wat privé was.
  • Ontslag nemen, lagere alimentatie?
  • Belangrijke termijn voor werknemers bij ontslag op staande voet
  • Dienstverband laten ‘slapen’ om geen transitievergoeding te hoeven betalen, is toegestaan
  • Twaalf jaar partneralimentatie?
  • Van twee naar vier ouders?
  • Overlast door huurders: wat vindt het Gerechtshof daarvan?
  • De failliete huurder: leegstandschade en de bankgarantie
  • Wetsvoorstel UBO-register omvat nieuwe ‘terugmeldingsplicht’ Wwft-instellingen
  • Is uw gedragsverklaring aanbesteden nog geldig?
  • Een werknemer met twee dienstverbanden? Houd rekening met de Arbeidstijdenwet!
  • Strafvervolging voor bestuurder van beboete rechtspersoon
  • Nieuw ROZ-model huurovereenkomst voor woonruimte
  • Het adviesrecht van de ondernemingsraad in geval van faillissement
  • Transitievergoeding ook verschuldigd bij dienstverband van exact 24 maanden
  • Onteigening Hedwigepolder: gaat de Hoge Raad om?
  • Koop breekt geen huur (maar soms wel in stukjes)
  • UAV-GC 2005: (gevolgen van) onvoorziene omstandigheden?
  • Parfums voor € 30,-. Moet Bol.com leveren?
  • Provincie Fryslân kan door met inpassingsplan
  • Valse reviews op internet: niet zonder consequenties
  • Transitievergoeding bij langdurig arbeidsongeschiktheid: geld terug?
  • Onteigening Hedwigepolder: Hoge Raad bevestigt rechtbankvonnis
  • Natrekking versus wegbreekrecht; voor wie gaat de zon op?
  • Nederlands huurstelsel niet in strijd met het eigendomsrecht
  • Belangrijk arrest HvJ EU over toepassing van de Dienstenrichtlijn bij bestemmingsplanregels over detailhandel
  • Goodwill valt niet onder tegemoetkoming in verhuis- en inrichtingskosten bij dringend eigen gebruik
  • De statutair directeur (deel 1) – Benoeming en indiensttreding
  • Overheid wil het aantal vechtscheidingen terugdringen
  • De statutair directeur (deel 2) – Ontslag: geen ontslagbescherming, maar niet vogelvrij
  • Verborgen camera’s: diefstal op de werkvloer NAAR NIEUWS//
  • De meest gestelde vragen over de AVG: deel 1 – Minder dan 250 werknemers: toch een verwerkingsregister bijhouden? NAAR NIEUWS//
  • De meest gestelde vragen over de AVG: deel 2 – Toestemming niet altijd nodig NAAR NIEUWS//
  • Bankbreuk; wat is dat eigenlijk? NAAR NIEUWS//
  • Wetsvoorstel Wet arbeidsmarkt in balans: wat verandert er? Wetsvoorstel Wet arbeidsmarkt in balans: wat verandert er?
  • Trip Advocaten & Notarissen trekt opnieuw ervaren juristen aan
  • Een brancheringsregeling in een bestemmingsplan: Mag dat?
  • Heeft u al een privacystatement voor uw werknemers?
  • Kwijtschelden van studiekosten kost u mogelijk meer dan u denkt
CONTACT Ingeborg Wind
Stel Hier Uw Vraag contactformulier//