Deze website maakt gebruik van cookies. Klik hier voor meer informatie.

Subsidiesprookjes uit Kaatsheuvel

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 23 maart 2016, nr. 201504911

Kern:

  • Subsidie is een materieel begrip; vorm en benaming zijn niet relevant.
  • Een beslissing die als “subsidiebesluit” wordt genomen, hoeft géén subsidie te betreffen maar kan een privaatrechtelijke rechtshandeling zijn.
  • Daartegen staat geen bezwaar of (hoger) beroep open.
  • Korten op een “subsidie” die geen subsidie is, zal de overheid alsnog langs privaatrechtelijke weg moeten proberen te regelen.

Subsidie of geen subsidie, dat is de vraag

Het is niet altijd eenvoudig om vast te stellen of een betaling door de overheid aan burgers, bedrijven of instellingen een subsidie is of een privaatrechtelijke handeling.  Subsidie is een materieel begrip: het gaat er niet om hoe je het noemt, het gaat erom of het inhoudelijk voldoet aan de definitie van subsidie van artikel 4:21, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb): de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Daarover ging genoemde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).

Handballen bij de Efteling

Jaren geleden had de gemeente Loon op Zand met de handbalvereniging in Kaatsheuvel een ingebruikgevingsovereenkomst over een sportcomplex gesloten: de vereniging mocht het complex gebruiken maar moest dan wel voor (een deel van) het onderhoud zorgen; de gemeente betaalde de vereniging 90 % van die kosten. In de overeenkomst werd de kostenbijdrage een “exploitatiesubsidie” genoemd. Bij het jaarlijks overmaken van het bedrag werd echter “exploitatievergoeding” vermeld. Het is onduidelijk of het college van B&W elk jaar daartoe een besluit nam.

Na ruim tien jaar wilde de gemeente bezuinigen. Het college van B&W besloot om de kostenbijdrage te halveren, verspreid over een periode van tien jaar. Het college nam daartoe een “subsidiebesluit”, zo vond het zelf.

De handbalvereniging gaat de wedstrijd aan

De vereniging ageerde daartegen en belandde na een paar jaar procederen bij de Afdeling, in hoger beroep. De vereniging voerde aan dat het helemaal niet om een subsidiebesluit ging, maar dat de gemeente blijkbaar de ingebruikgevingsovereenkomst wilde wijzigen (daarvoor is instemming van de vereniging als wederpartij  nodig).

De rechtbank had de gemeente gelijk gegeven: de rechtbank vond dat het wel degelijk om een subsidie ging en dat dat zelfs “onmiskenbaar” het geval was. De rechtbank lijkt dat echter vooral op formele gronden aan te nemen (B&W die bevoegd gezag zijn voor subsidieverlening en die mogen besluiten subsidie te verlagen).

Afdeling: “subsidie” inhoudelijk beoordelen

De Afdeling veegt de uitspraak van de rechtbank van tafel en toetst puur inhoudelijk: de jaarlijkse vergoeding is geen subsidie maar nakoming van een verplichting die uit de ingebruikgevingsovereenkomst voortvloeit.

Zo’n privaatrechtelijke vergoeding is niet toegestaan, aldus de Afdeling, wanneer het in feite om een subsidie gaat; dat zou een onaanvaardbare doorkruising van de subsidietitel in de Awb betekenen. Dus toetst de Afdeling óf sprake is van een subsidie – en dat is niet het geval: het gaat om diensten (onderhoud) die de vereniging aan de gemeente levert; zij krijgt daarvoor betaald. Vóór de ingebruikgevingsovereenkomst had de gemeente het onderhoud uitbesteed aan een bedrijf.

De gemeente nam bovendien zelf het initiatief om het onderhoud te laten verrichten door de vereniging zelf – om daarmee kosten te besparen. Bij subsidie gaat het initiatief tot verstrekking uit van de aanvrager (het woord zegt het al).

Voorts vindt de Afdeling de jaarlijkse vergoeding “een reële tegenprestatie voor het verrichte onderhoud”. (Dat de vergoeding beperkt is tot  90 % van de kosten, is verklaarbaar omdat de vereniging geen huur/gebruiksrecht voor het complex hoeft te betalen.)

Geen subsidie, want: betaling voor diensten

Er is, aldus de Afdeling, een rechtstreeks verband tussen de betaling en het verrichten van onderhoud, waartoe de vereniging ook verplicht was. Bij een subsidieverhouding is dat wezenlijk anders: subsidie is in essentie een stimulans om activiteiten te verrichten, maar creëert veelal geen door de overheid afdwingbare verplichting. Wanneer gesubsidieerde activiteiten niet of slechts gedeeltelijk worden verricht, leidt dat immers hoogstens tot een lagere vaststelling van de subsidie (uitvoeringsovereenkomsten daargelaten).

De benaming “exploitatiesubsidie” in de ingebruikgevingsovereenkomst doet er niet aan af dat het géén subsidie betreft: “Relevant is niet de benaming van de vergoeding door het college, maar de juridische grondslag daarvan,” aldus de Afdeling.

Gemeente heeft niets aan bestuursrecht – misschien wel aan privaatrecht…

De conclusie van de Afdeling is dat de jaarlijkse bijdrage is aan te merken als een vergoeding voor geleverde diensten; daarom kan zij niet als subsidie worden aangemerkt (zie de hiervoor geciteerde definitie daarvan). De beslissing tot verlaging van de bijdrage was daarom géén besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb maar een rechtshandeling naar burgerlijk recht. Daartegen staan geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen open. 

De gemeente moet dus alsnog langs privaatrechtelijke weg de korting erdoor proberen te krijgen. De gemeente had de ingebruikgevingsovereenkomst inmiddels al opgezegd (op een termijn van een paar jaar). Met dat drukmiddel kan de gemeente wellicht in onderhandelingen met de vereniging tot een oplossing komen (instemming met lagere vergoeding).

Voor vragen of opmerkingen: mr. Hans van Ophem