Deze website maakt gebruik van cookies. Klik hier voor meer informatie.

RUIMTELIJK PLANNEN MET DE DIENSTENRICHTLIJN: BRANCHERINGSREGELS IN BESTEMMINGSPLANNEN EN RUIMTELIJKE VERORDENINGEN DIENEN TE WORDEN GETOETST AAN DE DIENSTENRICHTLIJN

HvJ EU 30 januari 2018 (ECLI:EU:C:2018:44)

RELEVANTIE:

  • provinciale en gemeentelijke brancheringsregels (zoals regels in provinciale ruimtelijke verordeningen of bestemmingsplannen) dienen te worden getoetst aan de Dienstenrichtlijn; 

  • daarbij is vooral aandacht nodig voor een goede (voldoende specifieke) onderbouwing van de noodzakelijkheid en vooral de evenredigheid van de litigieuze brancheringsregeling;

  • indien deze onderbouwing niet toereikend is kunnen nieuwe regels worden vernietigd of bestaande regels (bij exceptieve toetsing) onverbindend worden verklaard of in een concreet geval buiten toepassing worden gelaten.

HET HVJ EU GEEFT DUIDELIJKHEID

In zijn arrest van 30 januari 2018 (ECLI:EU:C:2018:44) gaat het Hof van Justitie van de EU (het Hof) naar aanleiding van prejudiciële vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in op de toepassing van de Dienstenrichtlijn in het omgevingsrecht, meer specifiek over hoe de Dienstenrichtlijn moet worden toegepast bij bestemmingsplanregels over detailhandel (zie hier voor de verwijzingsuitspraak). De voorliggende casus betrof een brancheringsregeling van de gemeente Appingedam in het bestemmingsplan “Stad Appingedam”. In mijn blog van februari dit jaar is het arrest van het Hof uitgebreid besproken.

HELDERHEID IN HET BELANG VAN DE PRAKTIJK

Dit arrest is zeer relevant voor de praktijk omdat het eindelijk duidelijkheid geeft en bevestiging biedt aan overheden en initiatiefnemers. Het geeft heldere kaders aan gemeenten die willen brancheren in ruimtelijke plannen zonder dat zij economisch ordenen. Voor provincies is het arrest ook van groot belang. De provincie dient immers te toetsen of een voorgenomen branchering in een bestemmingsplan past bij het provinciaal belang. Zo nodig kan ook de provincie, via de provinciale ruimtelijke verordening, die ook onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn kan vallen, vanuit het provinciaal belang regels stellen omtrent branchering in bestemmingsplannen.

Het Hof heeft onder meer antwoord gegeven op de vraag of detailhandel in goederen kan worden gekwalificeerd als een dienst in de zin van artikel 4 lid 1 Dienstenrichtlijn en of overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn eraan in de weg staat dat bestemmingsplanregels, die gaan over detailhandel, aan de Dienstenrichtlijn kunnen worden getoetst. De Afdeling beantwoordde deze vragen tot dusver ontkennend. Zie bijvoorbeeld ABRS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2286 en ABRS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1298).

Dat volgens de Afdeling detailhandel in goederen geen dienst als bedoeld in de Dienstenrichtlijn zou zijn en brancheringsregels in bestemmingsplannen niet zouden kunnen worden getoetst aan de Dienstenrichtlijn werd in de literatuur maar ook in de praktijk wel als onbegrijpelijk opgevat. Het is ook een langlopende discussie geweest: al in oktober 2011 mocht ik met gemeenten bespreken hoe zij ruimtelijk konden plannen conform de Dienstenrichtlijn (en economisch ordenen konden voorkomen) op de VNG juridische 2-daagse. Zie hierover ook het artikel in De Gemeentestem (A.R. Klijn en I. Middel, Ruimtelijk plannen met de Dienstenrichtlijn: een verslag van de VNG juridische tweedaagse, in: De Gemeentestem, Gst. 2011/119).

Wat is nu het kader bij toepassing van brancheringsregels in bestemmingsplannen?

TOEPASSING VAN BRANCHERINGSREGELS IN BESTEMMINGSPLANNEN

Het gevolg van het oordeel van het Hof is dat brancheringsregels in algemeen verbindende voorschriften, zoals een bestemmingsplan of provinciale ruimtelijke verordening worden gekwalificeerd als “aan evaluatie onderworpen eisen“ als bedoeld in artikel 15 Dienstenrichtlijn. Het Hof oordeelde dat artikel 15 lid 1 Dienstenrichtlijn rechtstreekse werking heeft en lidstaten een verplichting oplegt om hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen en in overeenstemming te laten brengen met artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn.

Ingevolge artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn moet vervolgens:

  1. worden bezien of sprake is van typen eisen als bedoeld in artikel 15 lid 2 (bijvoorbeeld of sprake is van kwantitatieve of territoriale beperkingen); Als dit aan de orde is dan moet

  1. worden gecontroleerd of de eisen 1) niet-discriminatoir; 2) noodzakelijk en 3) evenredig zijn.

Uit het arrest volgt verder dat indien kan worden gesteld dat de betrokken (plan)regels zijn gerechtvaardigd wegens een dwingende reden van algemeen belang (zoals bescherming van het stedelijk milieu), de noodzakelijkheid van de regeling een gegeven is.

NOODZAKELIJKHEID EN EVENREDIGHEID

In haar tussenuitspraak van 20 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2062) heeft de Afdeling de regels van het bestemmingsplan Stad Appingedam beoordeeld aan de hand van voornoemd kader. Dat de regels niet-discriminatoir waren werd niet betwist.

Over de noodzaak van de regeling heeft de Afdeling overwogen dat de Raad zich in casu op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat het nastreven van haar doel nodig is vanuit een oogpunt van bescherming van het stedelijk milieu, temeer omdat in Appingedam sprake zou zijn van een verhoudingsgewijs hoog leegstandspercentage aan winkelruimte in het stadscentrum. Volgens de Afdeling heeft de Raad zich, gelet hierop, op goede gronden op het standpunt gesteld dat het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, noodzakelijk zijn voor de bescherming van het stedelijk milieu en een dwingende reden van algemeen belang vormen die (in beginsel) branchering in het perifere winkelgebied rechtvaardigt (r.o.11).

De noodzakelijkheid van een regeling die diensten mogelijk beperkt, moet dus wel worden aangetoond. Hierbij merk ik op dat het in de praktijk een veel gehoorde discussie is, of het werkelijk nodig is om de binnenstad levendig te maken met reguliere detailhandel. Dit kan immers mogelijk ook door andere concepten of ideeën op de binnenstad los te laten. Zo heeft het Planbureau voor de Leefomgeving bijvoorbeeld in haar notitie “De bestendige binnenstad” (15 december 2014) aangegeven, dat “de angst voor uitholling van binnensteden (…) deels ongegrond [is]. De leegstand van winkels en kantoren neemt weliswaar toe, maar er zijn veel mogelijkheden om deze panden een andere functie te geven.” Mijns inziens zijn er dus wel argumenten om de noodzakelijkheid van brancheringregels in het kader van leegstand ter discussie te stellen. Hier moet een overheid bij het opstellen van regels mijns inziens dus ook bewust over nadenken.

Naast de noodzakelijkheid vergt ook het aantonen van de evenredigheid van de planregeling aandacht. Hierbij dient door het bevoegd gezag te worden afgewogen of de te stellen eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken. Blijkens r.o. 13 van de tussenuitspraak heeft de gemeenteraad aangegeven dat de brancheringsregeling in het bestemmingsplan geschikt is om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en leegstand in binnenstedelijk gebied te voorkomen. De gemeenteraad ging daarbij uit van de veronderstelling dat, indien branchering op het Woonplein wordt losgelaten, dit tot gevolg heeft dat in het centrum van Appingedam gevestigde of nog niet in Appingedam gevestigde reguliere detailhandel zich zal vestigen op het Woonplein, hetgeen door vertrek van of druk op detailhandel in het centrum zal leiden tot een minder aantrekkelijke mix aan winkels in het centrumgebied.

De Afdeling kwalificeert dit als een “op algemene ervaringsregels gebaseerde stelling”. De Afdeling constateert echter op basis van rechtspraak van het HvJ EU dat het desondanks aan de regulerende overheid is (in dit geval aan de raad van de gemeente Appingedam), om de ingenomen stelling over de effectiviteit van de maatregel te onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens, zoals onderzoeksgegevens of andere gegevens om het verband tussen de branchering en het (daadwerkelijk) voorkomen van leegstand aan te tonen.

Het toepassen van het evenredigheidsbeginsel in het omgevingsrecht lijkt met deze uitspraak een steeds meer prominente rol te krijgen. De toetsing van de Afdeling in deze tussenuitspraak past dan ook bij de gemotiveerde oproep van advocaat-generaal Widdershoven in zijn conclusie over exceptieve toetsing van 22 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2018:2062) om deze toets, gelet op het Unierecht, in het bestuursrecht te intensiveren.

SLOT

De Afdeling zal vanaf nu brancheringregels rechtstreeks aan de Dienstenrichtlijn toetsen. Indien wordt geconstateerd dat de te stellen regels een kwantitatieve of territoriale beperking voor de vrije vestiging van diensten inhouden, dan dient u met voldoende specifieke gegevens te motiveren of de regels evenredig zijn. Ook bestaande regels dienen aan deze vereisten te voldoen omdat deze mogelijk (via exceptieve toetsing) in een concreet buiten toepassing moeten blijven of onverbindend kunnen zijn.

Heeft u vragen over de toepassing van deze jurisprudentie in de praktijk, aarzel dan niet om contact op te nemen met Ingeborg Wind.

ONZE MENSEN VAN A TOT Z//
CONTACT Ingeborg Wind
  • Incasso debiteuren, regel het goed! NAAR NIEUWS//
  • Automatisch gezag bij erkenning?
  • Restschuld na crisis; kan ik mijn bank daarvoor verantwoordelijk houden?
  • Geen huwelijkse voorwaarden? Toch blijft privé, wat privé was.
  • Ontslag nemen, lagere alimentatie?
  • Belangrijke termijn voor werknemers bij ontslag op staande voet
  • Dienstverband laten ‘slapen’ om geen transitievergoeding te hoeven betalen, is toegestaan
  • Twaalf jaar partneralimentatie?
  • Van twee naar vier ouders?
  • Overlast door huurders: wat vindt het Gerechtshof daarvan?
  • De failliete huurder: leegstandschade en de bankgarantie
  • Wetsvoorstel UBO-register omvat nieuwe ‘terugmeldingsplicht’ Wwft-instellingen
  • Is uw gedragsverklaring aanbesteden nog geldig?
  • Een werknemer met twee dienstverbanden? Houd rekening met de Arbeidstijdenwet!
  • Strafvervolging voor bestuurder van beboete rechtspersoon
  • Nieuw ROZ-model huurovereenkomst voor woonruimte
  • Het adviesrecht van de ondernemingsraad in geval van faillissement
  • Transitievergoeding ook verschuldigd bij dienstverband van exact 24 maanden
  • Onteigening Hedwigepolder: gaat de Hoge Raad om?
  • Koop breekt geen huur (maar soms wel in stukjes)
  • UAV-GC 2005: (gevolgen van) onvoorziene omstandigheden?
  • Parfums voor € 30,-. Moet Bol.com leveren?
  • Provincie Fryslân kan door met inpassingsplan
  • Valse reviews op internet: niet zonder consequenties
  • Transitievergoeding bij langdurig arbeidsongeschiktheid: geld terug?
  • Onteigening Hedwigepolder: Hoge Raad bevestigt rechtbankvonnis
  • Natrekking versus wegbreekrecht; voor wie gaat de zon op?
  • Nederlands huurstelsel niet in strijd met het eigendomsrecht
  • Belangrijk arrest HvJ EU over toepassing van de Dienstenrichtlijn bij bestemmingsplanregels over detailhandel
  • Goodwill valt niet onder tegemoetkoming in verhuis- en inrichtingskosten bij dringend eigen gebruik
  • De statutair directeur (deel 1) – Benoeming en indiensttreding
  • Overheid wil het aantal vechtscheidingen terugdringen
  • De statutair directeur (deel 2) – Ontslag: geen ontslagbescherming, maar niet vogelvrij
  • Verborgen camera’s: diefstal op de werkvloer NAAR NIEUWS//
  • De meest gestelde vragen over de AVG: deel 1 – Minder dan 250 werknemers: toch een verwerkingsregister bijhouden? NAAR NIEUWS//
  • De meest gestelde vragen over de AVG: deel 2 – Toestemming niet altijd nodig NAAR NIEUWS//
  • Bankbreuk; wat is dat eigenlijk? NAAR NIEUWS//
  • Wetsvoorstel Wet arbeidsmarkt in balans: wat verandert er? Wetsvoorstel Wet arbeidsmarkt in balans: wat verandert er?
  • Trip Advocaten & Notarissen trekt opnieuw ervaren juristen aan
  • Een brancheringsregeling in een bestemmingsplan: Mag dat?
  • Heeft u al een privacystatement voor uw werknemers?
  • Kwijtschelden van studiekosten kost u mogelijk meer dan u denkt
  • Mijn werknemer heeft schulden. Wat nu?
Stel Hier Uw Vraag contactformulier//