Deze website maakt gebruik van cookies. Klik hier voor meer informatie.

Overheidsaansprakelijkheid en bevoegdhedenovereenkomst

Arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 4 september 2018, ECLI:NL:GHARL:2018:7971

Relevantie:

  • De betekenis van een bevoegdhedenovereenkomst dient, net als bij andere overeenkomsten, door uitleg te worden vastgesteld;

  • Ook de reikwijdte van een inspanningsverplichting om planologische medewerking te verlenen, dient door uitleg te worden bepaald;

  • Nieuwe omstandigheden kunnen rechtvaardigen dat (toch) geen planologische medewerking wordt verleend.

De casus

In deze zaak werd een vastgoedeigenaar geconfronteerd met een bestemmingswijziging (door de gemeente) waardoor de bebouwingsmogelijkheden van zijn perceel afnamen. De eigenaar diende geen planschadeverzoek in, maar maakte afspraken met de gemeente. De gemeente gaf de eigenaar de keuze tussen (i) herstel van de “oude” bestemming; of (ii) afspraken over de vaststelling van een nieuwe bestemming ten behoeve van een concreet bouwplan van de eigenaar. Het werd het laatste. Beoogd werd uitbreiding van de hoeveelheid kantoorruimte die kon worden verhuurd aan een al op de locatie zittende huurder.

De afspraken werden vastgelegd in een overeenkomst. De gemeente nam daarin de verplichting op zich in te spannen om planologische medewerking te verlenen. Dit wel met het voorbehoud dat de overeenkomst de uitoefening van alle publiekrechtelijke bevoegdheden door de gemeente onverlet laat en een positieve eindbeslissing niet kan worden gegarandeerd.

Na verloop van tijd bleek dat, anders dan was aangenomen, de huurder van de al bestaande kantoorruimte geen behoefte aan uitbreiding meer had. Er zou dus gebouwd worden voor leegstand. Op basis van (met name) deze omstandigheid besloot het college van burgemeester en wethouders de raad voor te stellen om het bestemmingsplan niet vast te stellen. De raad volgde dit advies en nam een besluit tot niet-vaststellen van het bestemmingsplan. Dit besluit werd onherroepelijk. De overeenkomst werd door de gemeente ontbonden, omdat geen planologische basis kon worden verkregen.

De eigenaar sprak de gemeente aan omdat zij zou zijn tekortgeschoten in de nakoming van haar inspanningsverplichting. De rechtbank wees de vorderingen van de eigenaar toe. Hiertegen ging de gemeente in hoger beroep.

Het arrest

Het gerechtshof komt tot een ander oordeel. Allereerst gaat het gerechtshof in op de reikwijdte van de inspanningsverplichting van de gemeente. De rechtbank oordeelde dat de gemeente zich diende in te spannen om de bestemming te wijzigen, zonder te mogen verwachten dat de eigenaar de bestemming binnen korte tijd zou verwezenlijken. Het gerechtshof oordeelt dat de eigenaar heeft gekozen voor herziening van het bestemmingsplan conform haar toen meest recente bouwplan voor de uitbreiding van haar kantoor. De overeenkomst kan volgens het gerechtshof niet zo beperkt worden uitgelegd dat de gemeente alleen een beroep kon doen op haar publiekrechtelijke bevoegdheden indien de eigenaar zijn bouwplicht zou schenden.

Uit het arrest blijkt dat de gemeente een reeks van redenen had om planologische medewerking te onthouden. Dit zijn de volgende: (i) de behoefte aan extra kantoorruimte kon onvoldoende worden aangetoond; (ii) er was sprake van strijd met de gemeentelijke en provinciale visies op kantoorruimte; en (iii) het maatschappelijk draagvlak ontbrak. Verder was er (iv) al leegstand in het bestaande (uit te breiden) kantoorpand; (v) had de huurder die om uitbreiding had gevraagd haar plannen laten varen; (vi) had de eigenaar zijn plannen daarom on hold gezet; (vii) was geen sprake van extra werkgelegenheid; en (viii) bestond ook in de buurt geen draagvlak.

Gelet op deze reeks van omstandigheden, mocht de gemeente besluiten om geen planologische medewerking te verlenen. Het gerechtshof wijst er daarbij op dat doorzetten van de bestemmingsplanprocedure in strijd zou komen met gemeentelijk en provinciaal beleid, op bezwaren van derden zou stuiten en tot procedures zou kunnen leiden met de kans op een slechte afloop voor de gemeente en de eigenaar. Omdat de gemeente aldus niet in strijd met haar inspanningsverplichting had gehandeld, was geen sprake van wanprestatie en bestaat ook geen aanleiding om de gemeente te verplichten de kosten van de eigenaar te vergoeden.

Betekenis

Een bevoegdhedenovereenkomst is een overeenkomst waarin een overheid afspraken maakt over de uitoefening van haar publiekrechtelijke bevoegdheden. Dat kan, indien het gaat om bevoegdheden ter zake waarvan de overheid beleidsvrijheid (of – ruimte) toekomt. Vaak zijn afspraken over de uitoefening van bevoegdheden onderdeel van een meeromvattende overeenkomst, zoals een anterieure overeenkomst of een samenwerkingsovereenkomst. Dergelijke overeenkomsten worden aangegaan door de gemeente of provincie als privaatrechtelijke rechtspersoon, vertegenwoordigd door de burgemeester of de Commissaris van de Koning. De bevoegdheid waarover afspraken worden gemaakt, worden echter uitgeoefend door een orgaan binnen die rechtspersoon. Als het gaat om planologie, zijn de gemeenteraad respectievelijk Provinciale Staten bevoegd om te beslissen. 

Vanwege de verdeling van bevoegdheden wordt de verplichting om planologisch mee te werken steevast als een inspanningsverplichting geformuleerd. Omdat bij de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden een eigen toetsingskader geldt en rekening moet worden gehouden met belangen van derden (maar ook met, bijvoorbeeld, wetgeving en beleid van andere, soms hogere overheden) is het raadzaam ook daarvoor een voorbehoud te maken.

Ook een inspanningsverplichting met een voorbehoud laat vaak ruimte voor discussie. Het arrest van het gerechtshof laat zien dat de uitleg van de inspanningsverplichting doorslaggevend kan zijn voor de vraag of de overheid al dan niet is tekortgeschoten. Dit is een kwestie van uitleg, waarbij in dit geval kon worden teruggevallen op de voorgeschiedenis. Dat zal niet altijd zo zijn en het is daarom verstandig om goed na te denken over de formulering van een inspanningsverplichting. Als de inspanning afhankelijk is van, bijvoorbeeld, het op korte termijn realiseren van een gebouw, is het goed om dat in het contract vast te leggen.

Niet alle eventualiteiten kunnen worden voorzien. Uiteindelijk resteert daarmee de publiekrechtelijke afweging die het bestuursorgaan binnen de contracterende overheid moet maken. Die kan in het nadeel van de wederpartij uitvallen. In deze zaak werd dit door de overheid goed gemotiveerd. Wat helpt is dat de wederpartij zijn plan inmiddels niet meer kon uitvoeren; een nieuwe omstandigheid derhalve. Die nieuwe omstandigheid leidde tot strijd met het gemeentelijke en provinciale beleid en een gebrek aan draagvlak. Zoals uit het arrest blijkt, mocht om die redenen worden afgezien van planologische medewerking.

Interessant is dat het gerechtshof hierin meeweegt dat de kans bestaat op een slechte afloop van procedures. In deze zaak werd dus niet van de overheid verwacht dat zij het procedures zou laten aankomen. Ook hoeft niet per se vast te staan dat die procedures tot vernietiging zullen leiden. Let wel, dat kan anders zijn indien andere afspraken zijn gemaakt. Bij planschadeovereenkomsten bijvoorbeeld, is procederen meestal geen vrijblijvendheid. In zijn algemeenheid kan echter wel worden aangenomen dat een overheid die goede redenen heeft om van een bepaald besluit af te zien, niet hoeft af te wachten hoe de bestuursrechter zal oordelen.

Heeft u vragen over dit artikel of over deze uitspraak, neem dan contact op met mr. Elmer van der Kamp