Deze website maakt gebruik van cookies. Klik hier voor meer informatie.
Omslag rechtspraak Raad van State over afwijzing herhaalde aanvraag (ne bis in idem) wekt misverstanden

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 23 november 2016, nr. 201502095

Belang voor de praktijk 

  • De bestuursrechter toetst niet langer ambtshalve of sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden (nova) bij een besluit tot afwijzing van een herhaalde aanvraag of een verzoek om terug te komen van een besluit.
  • De bestuursrechter toetst het afwijzende besluit net als ieder ander besluit aan de hand van de beroepsgronden.
  • Deze nieuwe lijn betreft een procedurele wijziging. Materieel geldt nog wel degelijk dat een bestuursorgaan, bij gebreke van nova, de aanvraag/het verzoek eenvoudig kan afwijzen, door te verwijzen naar zijn eerdere afwijzende besluit (artikel 4:6 Awb).
  • Het bestuursorgaan dient wel, meer dan voorheen, te onderzoeken en te onderbouwen dát nova ontbreken.

Misverstanden

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in genoemde uitspraak van 23 november 2016 haar rechtspraak over herhaalde aanvragen en verzoeken om terug te komen van besluiten aangepast.

Wij hebben gemerkt dat de uitspraak tot misverstanden bij overheden leidt:

  • herhaalde aanvragen zouden vanaf nu geheel opnieuw moeten worden beoordeeld;
  • ook verzoeken om een besluit in te trekken of te wijzigen, zouden moeten worden beoordeeld alsof het om een blanco situatie zou gaan.

Beide stellingen zijn onjuist; hoe het wel zit, wordt hierna toegelicht.

Geen procedurele short cut meer

In de kern gaat de uitspraak om de volgende twee veranderingen, waarmee het “ne bis in idem-toetsingskader” is verlaten:

  • De bestuursrechter onderzoekt niet langer ambtshalve of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden, als het gaat om een (hoger) beroep tegen een besluit (beslissing op bezwaar) tot afwijzing van een herhaalde aanvraag of een verzoek om terug te komen van een besluit. Het is aan het bestuursorgaan om in het afwijzende besluit deugdelijk te onderbouwen dat van nova geen sprake is. De bestuursrechter toetst of dat is gebeurd.
  • Voorheen stelde de bestuursrechter eerst vast, aan de hand van hetgeen de aanvrager/verzoeker had aangevoerd, of sprake was van nova. Zo nee, dan toetste de bestuursrechter het afwijzende besluit niet verder, hoe dat besluit ook gemotiveerd was. Het ontbreken van nova leidde ertoe dat het beroep reeds daarom ongegrond was. De beroepsgronden werden door de bestuursrechter dus niet beoordeeld. Die short cut is nu afgesneden: de rechter toetst een dergelijk afwijzend besluit als elk ander besluit, aan de hand van de beroepgronden, op motivering en totstandkoming.

Onderbouwing verdient meer aandacht

Dit betekent dat het bestuursorgaan meer dan voorheen de afwijzing inzichtelijk dient te onderbouwen. Ook komt het bij een dergelijk herhaald afwijzend besluit meer aan op naleving van de formele beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het beginsel van zorgvuldige voorbereiding (artikel 3:2 Awb).

In het geval dat de Afdeling in haar uitspraak beoordeelde, had het bestuursorgaan niet voldoende gemotiveerd en vastgesteld dat in hetgeen de aanvrager had gesteld, géén nova waren besloten.

De beslissing op bezwaar over het afwijzingsbesluit werd vernietigd op grond van schending van genoemd artikel 3:2 Awb.  

Weinig materiële wijzigingen

Het gaat “slechts” om een gewijzigde procedurele aanpak; inhoudelijk verandert er weinig. Een bestuursorgaan hoeft een herhaalde aanvraag c.q. verzoek om terug te komen van een besluit, beslist niet als een blanco situatie te beoordelen en te doen alsof van een (mogelijke) herhaling van zetten geen sprake is. Als er geen nova zijn, mag het bestuursorgaan nog altijd op eenvoudige wijze de herhaalde aanvraag c.q. het verzoek om terug te komen van een besluit, afwijzen.

Artikel 4:6 van de Awb geldt immers nog altijd onverkort; dat bevestigt de Afdeling in de uitspraak ook:

  • Bij een nieuwe aanvraag na een (geheel of gedeeltelijke) afwijzende beschikking is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden (lid 1).
  • Doet de aanvrager dat niet, dan kan het bestuursorgaan de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere, afwijzende besluit zonder gelegenheid te geven tot aanvulling (lid 2).

NB: de mogelijkheid van afwijzing bij “herhaling van zetten” betreft een bevoegdheid. Het staat een bestuursorgaan ook vrij om een herhaalde aanvraag, ook als er géén nova zijn, wèl inhoudelijk te behandelen en het oorspronkelijke, afwijzende besluit in volle omvang te heroverwegen. Dat geldt ook een verzoek om terug te komen van een besluit.

Geen nova? Afwijzing in beginsel akkoord, maar mag niet “evident onredelijk” zijn

De Afdeling oordeelde in haar uitspraak met zoveel woorden dat wanneer een bestuursorgaan terecht heeft vastgesteld dat er geen nova zijn, dit in beginsel de afwijzing kan dragen.

Wanneer die afwijzing echter “evident onredelijk” is, kan dat tot vernietiging leiden, aldus de Afdeling, die daarbij (mogelijk bewust) niet verwijst naar artikel 3:4 lid 2 Awb (geen kennelijk onredelijke belangenafweging). Het is dus niet geheel duidelijk wat met “evident onredelijk” wordt bedoeld; er lijkt daarvan gezien de bewoordingen slechts bij uitzondering sprake te kunnen zijn.

Het is niet onwaarschijnlijk dat rechtzoekenden bij een herhaalde afwijzing zich op het bestaan van een “evident onredelijk” resultaat zullen gaan beroepen; komende uitspraken zullen meer helderheid moeten geven over de invulling van dit criterium.

Verwarrende passage

De misverstanden die we aan het begin noemden, zijn wellicht veroorzaakt doordat in de uitspraak is vermeld dat de bestuursrechter een afwijzend besluit op een herhaalde aanvraag of verzoek om terug te komen van een besluit toetst “…als ware dit het eerste besluit over die aanvraag of dat verzoek”, dit aan de hand van de beroepsgronden.

De Afdeling bedoelt daarmee slechts, dat een dergelijk afwijzend besluit, procedureel gezien, hetzelfde wordt beoordeeld als ieder ander besluit. Dat betekent zoals gesteld niet dat een bestuursorgaan een herhaalde aanvraag of een verzoek om terug te komen van een besluit moet beoordelen alsof er geen eerder besluit is geweest.

Uit het voorgaande blijkt dan ook dat de bestuursrechter een afwijzend besluit op een herhaalde aanvraag, inhoudelijk wel degelijk anders beoordeelt dan andere besluiten: de afwijzing blijft immers in beginsel reeds in stand wanneer er inderdaad geen nova blijken te zijn. Dat is bij besluiten die géén herhaling van zetten betreft, uiteraard per definitie anders: dan gaat het om nieuwe situaties, die niet “belast” zijn met een eerder, afwijzend, besluit.  

Tot slot

De Afdeling heeft deze nieuwe lijn al eerder ingezet voor vreemdelingenzaken (uitspraak van 22 juni 2016, nr.201509196)

De Afdeling heeft met de uitspraak van 23 november 2016 ook voor alle andere dan vreemdelingenzaken het oude ne bis in idem-toetsingskader verlaten.

Voor vragen of opmerkingen: Hans van Ophem