Deze website maakt gebruik van cookies. Klik hier voor meer informatie.

Relevantie:

  • In een richtinggevende uitspraak versoepelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) recent haar strenge jurisprudentie over het vertrouwensbeginsel;
  • De nieuwe lijn van de Afdeling houdt een verschuiving in van het bestuurlijke naar het burgerperspectief; met name ambtenaren en bestuurders zullen, nog meer dan voorheen, op hun woorden én daden moeten letten.

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694

Het bestuurlijke perspectief

Maak een willekeurige bestuursrechtjurist midden in de nacht wakker met de vraag wat nodig is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel en je zult horen: “Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete en ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.”

Het is een standaardoverweging, die de Afdeling in tientallen uitspraken heeft gehanteerd (zie bijvoorbeeld: ABRvS 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2134). Een beroep op het vertrouwensbeginsel slaagde zelden: toezeggingen waren volgens de Afdeling vaak niet onvoldoende concreet en ondubbelzinnig en aan de wettelijke bevoegdheidsverdeling werd door de Afdeling al helemaal niet getornd. Deze benadering vanuit het bestuurlijke perspectief leidde tot veel kritische noten. Want hoe kon de betrokken burger weten dat de ambtenaar, die hem in een geruststellend mailtje had verzekerd dat het allemaal wel los zou lopen met de sanctionering van het illegale schuurtje in de tuin, voor zijn beurt praatte?

Dat de Afdeling gevoelig was voor deze kritiek bleek al uit haar uitspraak van 19 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1946). Daarin ging zij soepeler dan daarvóór om met het vereiste dat de toezegging moet zijn gedaan “door een daartoe bevoegd persoon”. Centraal in die uitspraak stond de door twee ambtenaren gedane mededeling dat het hebben van een paardenbak niet vergunningplichtig was. Hoewel de betreffende ambtenaren niet bevoegd waren om hierover toezeggingen te doen, oordeelde de Afdeling dat hun mededeling tóch aan het college kon worden toegerekend en bij de betrokken burger het gerechtvaardigd vertrouwen had gewekt dat het college niet handhavend tegen de gerealiseerde paardenbak zou optreden. Relevant was dat het gesprek wél door het college was geïnitieerd, dat de mededeling in een gespreksverslag was opgenomen en dat er geen enkel voorbehoud was gemaakt.

Verschuiving naar het burgerperspectief in drie stappen

Recent heeft de Afdeling duidelijk gemaakt hoe een beroep op het vertrouwensbeginsel voortaan moet worden getoetst (ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694). Daarbij volgt zij op hoofdlijnen de conclusie die staatsraad advocaat-generaal Wattel op 20 maart 2019 in de betreffende procedure heeft genomen (zie: ECLI:NL:RVS:2019:896).

De Afdeling beschrijft drie stappen die moeten worden doorlopen c.q. vragen die moeten worden beantwoord als een beroep wordt gedaan op het vertrouwensbeginsel:

1. Kan de uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging?
2. Zo ja, kan die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend?
3. Zo ja, wat is dan de betekenis van het gewekte vertrouwen bij de uitoefening van de bevoegdheid?

Hierna worden de factoren besproken die volgens de Afdeling een rol spelen bij de beantwoording van deze drie vragen.

Stap 1: de kwalificatie van de uitlating en/of gedraging als een toezegging

Voor het antwoord op de vraag of een uitlating en/of gedraging als toezegging kwalificeert, is het volgende van belang:

  • Niet alleen uitlatingen, maar ook gedragingen kunnen een ‘toezegging’ zijn. Het gaat er vooral om hoe de uitlating of gedraging op een “redelijk denkende burger” overkomt (het zogenoemde “burgerperspectief”).
  • De bewijslast rust in eerste instantie op de betrokkene: hij zal aannemelijk moeten maken dat ambtenaren uitlatingen hebben gedaan en/of gedragingen hebben verricht die bij hem “redelijkerwijs de indruk hebben gewekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend”.
  • Ook als schriftelijk bewijs van een uitlating en/of gedraging ontbreekt, kan aannemelijk zijn dat de uitlating is gedaan en/of de gedraging heeft plaatsgevonden. In dat kader is mede van belang of het bestuursorgaan de gestelde uitlating en/of gedraging betwist.
  • De uitlating en/of gedraging moet gericht zijn tot de betrokkene en betrekking hebben op een concrete situatie. Van een toezegging is géén sprake als er in de concrete situatie uitdrukkelijk een voorbehoud is gemaakt (een algemene disclaimer volstaat daarom niet). Algemene voorlichting of uitlatingen over een ander geval zijn evenmin als een toezegging aan te merken.
  • De betrokkene kan alleen een beroep doen op het vertrouwensbeginsel als hij de relevante feiten en omstandigheden juist heeft weergegeven (de Afdeling spreekt dan van “goede trouw”).
  • Bovendien heeft de betrokken een onderzoeksplicht. De Afdeling definieert die verplichting niet, maar bedoelt daarmee waarschijnlijk dat de betrokkene zal moeten doorvragen als hij reden heeft om te twijfelen aan de juistheid van de uitlating.
  • Ook de deskundigheid van de betrokkene speelt een rol bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een toezegging.

Stap 2: de toerekening van de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan

Bij de beantwoording van de tweede vraag, die de toerekening van de toezegging aan het bestuursorgaan betreft, is volgens de Afdeling een verschuiving nodig van het “bestuurlijke” naar het “burgerperspectief”. Dat wil zeggen dat, ook wanneer de ambtenaar niet uitdrukkelijk heeft aangegeven dat de toezegging namens het bevoegde orgaan wordt gedaan, voortaan minder de nadruk wordt gelegd op de precieze bevoegdheidsverdeling. Mocht de betrokkene “op goede gronden” veronderstellen dat degene die de toezegging heeft gedaan de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte, dan kan de toezegging aan het bevoegde orgaan worden toegerekend.

Wat precies moet worden verstaan onder “goede gronden”, geeft de Afdeling niet aan. Wel noemt zij, ter verduidelijking, de volgende voorbeelden:

  • Toerekening aan het college is mogelijk als de wethouder met een bepaalde portefeuille de indruk wekt dat hij de opvatting van het college vertolkt en op het terrein van zijn portefeuille toezeggingen doet, terwijl het voor de betrokkene niet eenvoudig kenbaar is dat deze wethouder daartoe niet bevoegd is en niemand hem daar op wijst.
  • Ook een inspecteur bouw- en woningtoezicht, en daarnaast ook een medewerker van de afdeling vergunningverlening of de afdeling handhaving, kan een aan het college toerekenbare toezegging doen over een onderwerp dat zijn werkgebied betreft.
  • Toezeggingen van medewerkers die slechts algemene informatie behoren te verstrekken, zoals baliemedewerkers, kunnen daarentegen niet aan het bevoegde orgaan worden toegerekend.

Stap 3: de betekenis van het gewekte vertrouwen bij de uitoefening van de bevoegdheid

Betekenen de zojuist besproken verschuivingen in perspectief (van bestuur naar burger) nu dat toezeggingen vaker dan voorheen moeten worden nagekomen als bij de betrokkene gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt? Nee, zegt de Afdeling, dat hoeft niet zo te zijn. Zij verwijst in dat verband naar haar uitspraak van 30 mei 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BW6882). Uit die uitspraak volgt dat het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Er kunnen immers nog steeds belangen zijn die zwaarder wegen dan het belang van de betrokkene bij honorering van de toezegging, zoals belangen die zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, belangen van derden. In zo verre is er dus niets nieuws onder de zon. Wél kan het bestuursorgaan verplicht zijn om de dispositieschade te vergoeden, dat wil zeggen: de schade die er zonder het opgewekte vertrouwen niet zou zijn geweest. De toekenning van schadevergoeding kan onderdeel zijn van dezelfde besluitvorming, aldus de Afdeling.

Gevolgen voor de overheidspraktijk

Deze versoepeling van de Afdelingsjurisprudentie zal naar verwachting tot veel meer discussie leiden. Want hoe moet in de praktijk invulling worden gegeven aan door de Afdeling gehanteerde begrippen, zoals “een redelijk denkende burger” of “op goede gronden”? En kan het provinciebestuur bijvoorbeeld ook de volksvertegenwoordiging binden en vice versa? Hoever reikt de onderzoeksplicht van de betrokkene precies en hoe kan hij een gedraging van een ambtenaar aannemelijk maken? Over al deze onderwerpen – en meer – is het laatste woord nog niet gesproken.

Wel is duidelijk dat ambtenaren en individuele bestuurders zich, nog meer dan voorheen, bewust moeten zijn van de indruk die zij wekken bij de burger, waar het gaat om de uitoefening van een bevoegdheid in het concrete geval. Daarbij moet worden bedacht dat de toerekening van uitlatingen en gedragingen aan het bestuursorgaan niet kan worden voorkomen met een algemene disclaimer: om bindende toezeggingen te voorkomen, zal per geval een helder en op de concrete situatie toegesneden voorbehoud moeten worden gemaakt. Dat geldt zowel wanneer schriftelijk als wanneer mondeling wordt gecommuniceerd.

Heeft u vragen of opmerkingen over dit artikel? Neem dan contact op met Meriam Bauman.

MERIAM BAUMAN
ONZE MENSEN VAN A TOT Z//
Stel Hier Uw Vraag contactformulier//
  • Incasso debiteuren, regel het goed! NAAR NIEUWS//
  • Automatisch gezag bij erkenning?
  • Restschuld na crisis; kan ik mijn bank daarvoor verantwoordelijk houden?
  • Geen huwelijkse voorwaarden? Toch blijft privé, wat privé was.
  • Ontslag nemen, lagere alimentatie?
  • Belangrijke termijn voor werknemers bij ontslag op staande voet
  • Dienstverband laten ‘slapen’ om geen transitievergoeding te hoeven betalen, is toegestaan
  • Twaalf jaar partneralimentatie?
  • Van twee naar vier ouders?
  • Overlast door huurders: wat vindt het Gerechtshof daarvan?
  • De failliete huurder: leegstandschade en de bankgarantie
  • Wetsvoorstel UBO-register omvat nieuwe ‘terugmeldingsplicht’ Wwft-instellingen
  • Is uw gedragsverklaring aanbesteden nog geldig?
  • Een werknemer met twee dienstverbanden? Houd rekening met de Arbeidstijdenwet!
  • Strafvervolging voor bestuurder van beboete rechtspersoon
  • Nieuw ROZ-model huurovereenkomst voor woonruimte
  • Het adviesrecht van de ondernemingsraad in geval van faillissement
  • Transitievergoeding ook verschuldigd bij dienstverband van exact 24 maanden
  • Onteigening Hedwigepolder: gaat de Hoge Raad om?
  • Koop breekt geen huur (maar soms wel in stukjes)
  • UAV-GC 2005: (gevolgen van) onvoorziene omstandigheden?
  • Parfums voor € 30,-. Moet Bol.com leveren?
  • Provincie Fryslân kan door met inpassingsplan
  • Valse reviews op internet: niet zonder consequenties
  • Transitievergoeding bij langdurig arbeidsongeschiktheid: geld terug?
  • Onteigening Hedwigepolder: Hoge Raad bevestigt rechtbankvonnis
  • Natrekking versus wegbreekrecht; voor wie gaat de zon op?
  • Nederlands huurstelsel niet in strijd met het eigendomsrecht
  • Belangrijk arrest HvJ EU over toepassing van de Dienstenrichtlijn bij bestemmingsplanregels over detailhandel
  • Goodwill valt niet onder tegemoetkoming in verhuis- en inrichtingskosten bij dringend eigen gebruik
  • De statutair directeur (deel 1) – Benoeming en indiensttreding
  • Overheid wil het aantal vechtscheidingen terugdringen
  • De statutair directeur (deel 2) – Ontslag: geen ontslagbescherming, maar niet vogelvrij
  • Verborgen camera’s: diefstal op de werkvloer NAAR NIEUWS//
  • De meest gestelde vragen over de AVG: deel 1 – Minder dan 250 werknemers: toch een verwerkingsregister bijhouden? NAAR NIEUWS//
  • De meest gestelde vragen over de AVG: deel 2 – Toestemming niet altijd nodig NAAR NIEUWS//
  • Bankbreuk; wat is dat eigenlijk? NAAR NIEUWS//
  • Wetsvoorstel Wet arbeidsmarkt in balans: wat verandert er? Wetsvoorstel Wet arbeidsmarkt in balans: wat verandert er?
  • Trip Advocaten & Notarissen trekt opnieuw ervaren juristen aan
  • Een brancheringsregeling in een bestemmingsplan: Mag dat?
  • Heeft u al een privacystatement voor uw werknemers?
  • Kwijtschelden van studiekosten kost u mogelijk meer dan u denkt
  • Mijn werknemer heeft schulden. Wat nu?