Gerechtshof ’s-Hertogenbosch 7 april 2020, ECLI:NL:GHSHE:2020:1213

Relevantie

• Het verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen door een overheid kan onrechtmatig zijn;
• Of van onrechtmatig handelen sprake is, hangt af van de omstandigheden van het geval, waaronder de inhoud van een verzoek om inlichtingen, hetgeen de overheid daaromtrent heeft moeten begrijpen, de aard en inhoud van de inlichtingen en van hetgeen de belanghebbende daaromtrent heeft moeten begrijpen;
• Eerst indien de belanghebbende in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs erop heeft mogen vertrouwen dat hem juiste en volledige inlichtingen met een bepaalde inhoud zijn gegeven, kan plaats zijn voor aansprakelijkheid indien de belanghebbende daardoor op het verkeerde been is gezet;
• Ook een voorlopige beoordeling kan leiden tot aansprakelijkheid.

De casus

In het arrest van het gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 7 april ging het kort gezegd om het volgende. De gemeente Breda had een coffeeshop gesloten en de exploitant daarvan wenste zijn onderneming te verplaatsen of elders in de gemeente een nieuwe coffeeshop te beginnen. De gemeente gaf hierop aan dat een verzoek om een nieuwe coffeeshop, dan wel de verhuizing van de coffeeshop voldoende concreet moest zijn en concreet zicht op een beschikbaar pand moest bestaan, waarbij vestiging van een coffeeshop geen strijd mocht opleveren met het bestemmingsplan. De gemeente verklaarde zich bereid om een concrete locatie vooraf te beoordelen.

Hierop werd door de exploitant een verzoek gedaan om twee locaties te beoordelen, waarna de gemeente ten aanzien van één adres naar aanleiding van een voorlopige beoordeling liet weten dat deze aan de criteria voldeed. In haar voorlopige beoordeling gaf de gemeente aan dat binnen een straal van 250 meter van de beoogde nieuwe locatie zich geen scholen bevonden en geen sprake was van een concentratie van gedoogde coffeeshops.

Na de positieve uitkomst van de voorlopige beoordeling sloot de exploitant een huurovereenkomst, werd het nieuwe huurpand verbouwd en werd een overeenkomst met een andere horecaexploitant aangegaan om zijn horecabestemming over te nemen, zodat aan alle criteria werd voldaan. Vervolgens vroeg de exploitant een gedoogverklaring aan. Die werd evenwel geweigerd omdat niet aan alle criteria werd voldaan, vanwege de aanwezigheid van een school binnen een straal van 250 meter van de beoogde locatie en een concentratie van gedoogde coffeeshops in het gebied.

Hierop sprak de exploitant de gemeente aan, waarbij in hoger beroep nog slechts de vraag aan de orde was of de gemeente door het verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen onrechtmatig had gehandeld en welke schade dientengevolge diende te worden vergoed.

Het oordeel van het gerechtshof

Het gerechtshof komt tot het oordeel dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld. Voor wat betreft de toe te passen maatstaf, sluit het gerechtshof aan bij het arrest van de Hoge Raad van 25 mei 2012 (ECLI:NL:HR:2012:BW0219). Daaruit volgt dat het antwoord op de vraag of het verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie door een gemeente afhangt van de omstandigheden van het geval, waaronder de aard en inhoud van een verzoek om inlichtingen, hetgeen de gemeente daaromtrent heeft moeten begrijpen, de aard en inhoud van de verstrekte inlichtingen en hetgeen de belanghebbende daaromtrent heeft moeten begrijpen. Eerst indien de belanghebbende in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs erop heeft mogen vertrouwen dat hem juiste en volledige inlichtingen met een bepaalde inhoud werden gegeven, kan plaats zijn dat het verstrekken van die inlichtingen jegens de belanghebbende onrechtmatig is, omdat deze hierdoor op het verkeerde been is gezet.

In dit geval stond wel vast dat de gemeente onjuiste inlichtingen had verstrekt. Anders dan in de voorlopige beoordeling was aangegeven, bevond zich namelijk wel een onderwijsinstelling binnen 250 meter van de beoogde nieuwe locatie voor een coffeeshop en waren in het gebied nog andere coffeeshops gevestigd.

De gemeente voerde voornamelijk als verweer aan dat slechts sprake was van een voorlopig oordeel en niet van een definitief besluit. Als daartussen geen onderscheid kan worden gemaakt, zou nooit meer wat gevraagd kunnen worden aan de overheid, aldus de gemeente. Dit verweer haalt het in dit geval niet. De reden daarvoor is dat de exploitant over een concreet plan in gesprek was gegaan met de gemeente, de gemeente aangaf dat een verzoek om een nieuwe coffeeshop of verhuizing van de bestaande coffeeshop concreet moest zijn en de gemeente zelf had gewezen op de mogelijkheid om een concrete locatie vooraf te laten beoordelen. Op die mededelingen is de exploitant afgegaan en hij heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een concrete nieuwe locatie vooraf te laten beoordelen. Zijn verzoek om een concrete beoordeling is door de gemeente ook als zodanig opgevat. De positieve uitkomst van de beoordeling gaf de exploitant aanleiding om een huurovereenkomst aan te gaan en te investeren in een verbouwing, waaruit blijkt dat hij erop vertrouwde juist en volledig te zijn geïnformeerd. Het ging aldus om een concreet verzoek om inlichtingen, dat ook als zodanig is opgevat en om concrete inlichtingen die door de exploitant voor juist mochten worden gehouden, mede omdat deze afkomstig waren van het bevoegde overheidsorgaan (de burgemeester). Het doel van de aanvraag was de gemeente bekend, alsmede de financiële belangen die voor de exploitant op het spel stonden. Wat verder meeweegt is dat de onjuistheden in de voorlopige beoordeling feitelijk konden worden vastgesteld. Dat de beoordeling voorlopige bevindingen en een voorlopige toetsing betrof, doet onder deze omstandigheden niet aan de onrechtmatigheid af.

Hiermee staat de aansprakelijkheid van de gemeente vast. Wat betreft de omvang van de te vergoeden schade, gaat het in het arrest vervolgens vooral om het causaal verband. Kort samengevat, de huur- en verbouwingskosten die naar aanleiding van de onjuiste inlichtingen waren gemaakt, dienden te worden vergoed. Al voor de onjuiste inlichtingen gemaakte kosten voor de overname van een horecabestemming niet. Deze waren niet onderbouwd, maar ook het vereiste causaal verband ontbrak.

Betekenis

Aan overheden wordt vaker gevraagd om mee te denken met plannen voordat een formele aanvraag wordt ingediend. Uit dit arrest blijkt dat dit meedenken niet steeds zonder risico is. Ook een voorlopige beoordeling of een voorlopige toetsing kan leiden tot aansprakelijkheid indien daarbij onjuiste of onvolledige inlichtingen aan een belanghebbende worden verstrekt. Hierbij hangt veel af van de specifieke omstandigheden van het geval. De context en de aard en inhoud van het verzoek om inlichtingen zijn hierbij allereerst van belang. Naarmate de overheid beter bekend is met de context en het verzoek om informatie en het daarmee beoogde doel en gediende belang concreter is, mag ook meer van de beantwoording van een verzoek worden verwacht. Maar ook het antwoord van de overheid zelf is van belang. Als een verzoek om informatie wordt beantwoord, is het uiteraard in de eerste plaats zaak om juiste en volledige inlichtingen te verstrekken, als dat in redelijkheid kan. Kan dat niet, dan kan het verzoek om inlichtingen ook worden geweigerd of worden verwezen naar een formele aanvraagprocedure. Het antwoord kan ook worden geclausuleerd. Het is daarbij van belang dat concreet wordt aangegeven dat, bijvoorbeeld, geen volledig onderzoek is gedaan, niet kan worden ingestaan voor de juistheid en volledigheid van de verstrekte inlichtingen en het voorbehoud worden gemaakt dat een volledig onderzoek en toetsing pas na een formele aanvraag zullen plaatsvinden. De enkele aanduiding “voorlopig oordeel” zal, zo blijkt, niet steeds redding bieden.

Informele afstemming van aanvragen vooraf, wordt door uitspraken als de onderhavige wellicht minder aantrekkelijk. Dat zou jammer zijn, omdat daardoor formele procedures kunnen worden voorkomen en de overheid wat dichter bij de burger komt te staan. Uit dit arrest blijkt overigens wel dat het gerechtshof ook dit belang onderkent. In deze zaak kwam de voorlopige beoordeling echter wel heel dicht tegen een formele beoordeling aan. Dat zal niet steeds het geval zijn. Voor informele afstemming blijft daarmee ruimte, maar voorzichtigheid is geboden.

Voor meer informatie over deze uitspraak of andere overheidsrechtgerelateerde zaken kunt u altijd contact opnemen met mr. Elmer van der Kamp