ABRvS, 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2950, r.o. 5.7 en r.o. 5.8

Relevantie

• Bovenplanse verevening is onder voorwaarden geen betaalplanologie
• De ABRvS bevestigt dat in de anterieure overeenkomst afspraken kunnen worden gemaakt over financiële bijdragen (bovenplanse verevening), ook als geen sprake is van een bouwplan (maar van een gebruikswijziging)
• Een omgevingsvergunning kan worden geweigerd indien een betrokkene niet meewerkt aan een anterieure overeenkomst voor kostenverhaal of een financiële bijdrage (bovenplanse verevening)
• In dit blog wordt ook ingegaan op de regeling van bovenplanse verevening in de Omgevingswet en de recente beantwoording van Kamervragen door minister Ollengren over betaalplanologie, welke brieven deels tegenstrijdig lijken met de hier besproken uitspraak van de Afdeling

Inleiding

Op  28 augustus 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een interessante uitspraak gedaan over de mogelijkheid tot bovenplanse verevening op grond van artikel 6.24, eerste lid, onder a, van de Wet Ruimtelijke ordening (de Wro). Dit artikel maakt het voor overheden mogelijk om een anterieure overeenkomst te sluiten en een financiële bijdrage te vragen voor ruimtelijke ontwikkelingen buiten het exploitatiegebied. Voorwaarde is wel dat dit gebeurt op basis van een vastgestelde structuurvisie, waarin is opgenomen voor welke ruimtelijke ontwikkelingen de gevraagde financiële bijdrage zal worden aangewend.

In de uitspraak verduidelijkt de Afdeling de anterieure overeenkomst op twee belangrijke punten. In de eerste plaats maakt de Afdeling duidelijk dat het onder voorwaarden is toegestaan om een gevraagde bestemming te weigeren indien geen anterieure overeenkomst wordt gesloten. Er is dan geen sprake van zogenaamde betaalplanologie. Ten tweede geeft de Afdeling aan dat de compenserende maatregelen die door een bovenplanse vereveningsbijdrage worden gefinancierd in een ‘iets verwijderd verband’ mogen staan van het planologische nadeel en dat niet vereist is dat deze maatregelen zijn terug te leiden naar maatregelen in het plangebied zelf. Tenslotte bevestigt de Afdeling wederom dat een anterieure overeenkomst ex. artikel 6:24 Wro ook kan worden gebruikt wanneer alleen sprake is van gewijzigd gebruik en dus niet van bouwen.

Bestemmingsplan ‘Buitengebied Mulligen’

De uitspraak van de Afdeling is gedaan naar aanleiding van het vaststellen van het bestemmingsplan “Buitengebied Mulligen” door de raad van de gemeente Oldebroek. Dit bestemmingsplan ziet onder andere op recreatieterrein Mulligen, waar veel recreatiewoningen in strijd met het bestemmingsplan permanent worden bewoond. De gemeente heeft met 38 van de 44 woningeigenaren op het park een anterieure overeenkomst gesloten. Krachtens deze overeenkomst betaalden de eigenaren een onder meer een financiële bijdrage aan de gemeente ten behoeve van ruimtelijke ontwikkelingen buiten het exploitatiegebied, waarna de gemeente hun recreatiewoningen een permanente woonbestemming gaf in het bestemmingsplan.

Verhaal ex art. 6.24 Wro

De mogelijkheid om in een anterieure overeenkomst afspraken te maken over bovenplans verevenen is neergelegd in artikel 6.24, eerste lid onder a van de Wro. Wanneer er sprake is van verhaal in het kader van grondexploitatie kunnen burgemeester en wethouders de financiële bijdrage van particuliere grondeigenaren aan ruimtelijke ontwikkelingen elders in een privaatrechtelijke overeenkomst regelen. Voorwaarde is wel dat dit gebeurt op basis van een vastgestelde structuurvisie en dat er samenhang is met de ontwikkeling in het exploitatiegebied.

Structuurvisie

Aan die voorwaarde was in dit geval voldaan, de gemeente Oldebroek heeft in 2017 de structuurvisie “Permanente bewoning recreatiewoningen 2018” vastgesteld. Dat was overigens een thematische structuurvisie van slechts 11 pagina’s. In de structuurvisie is, kort gezegd, opgenomen dat de eigenaar van een recreatiewoning om een bijdrage kan worden gevraagd ter compensatie van het verlies van een recreatief object. De bijdrage komt terecht in de gemeentelijke recreatievoorziening (fonds) waaruit het toeristisch-recreatief product van de gemeente in functioneel, kwalitatief en/of economisch opzicht wordt verbeterd of verstevigd, aldus de structuurvisie. Als concrete maatregelen worden genoemd de aanleg van nieuwe fietspaden, een belevingspad, toeristische voorzieningen zoals zitbanken langs fietspaden, een ruiterroutenetwerk, verbetering van toeristische bebording, compensatie verlies bosareaal Mulligen en de versterking van de beleving van landgoederen voor toerisme en recreatie. Uit de structuurvisie blijkt ook dat het mogelijk is om uit het fonds subsidies te verstrekken voor functionele recreatieve doeleinden.

Onvoldoende samenhang?

Een van de permanente bewoners van het recreatiepark weigerde een overeenkomst te sluiten en zijn woning kreeg daarom niet de door hem gewenste permanente woonbestemming. In zijn bezwaar wees de bewoner erop dat er onvoldoende samenhang is tussen de door hem gewenste woonbestemming en de gevraagde vereveningsbijdrage. De compenserende maatregelen die worden genoemd in de structuurvisie zijn immers niet terug te leiden naar maatregelen in het gebied zelf, dus een verband met de vereveningsbijdrage ontbreekt, aldus de bewoner.

‘Iets verwijderd verband’ is toegestaan

De Afdeling gaat daar niet in mee en oordeelt dat niet is vereist dat “de compenserende maatregelen die worden genoemd in de structuurvisie terug te leiden zijn naar maatregelen in het plangebied zelf”. Omdat de compenserende maatregelen niet in het plangebied zelf hoeven terug te keren, faalt het betoog van de bewoner en komt de Afdeling tot de conclusie dat er hier wel degelijk sprake is van voldoende samenhang tussen de compenserende maatregelen uit de structuurvisie en het planologisch nadeel dat bestaat uit het verlies van een recreatiewoning. De Afdeling overweegt als volgt:

“Gelet op de structuurvisie bestaan de uit de vereveningsbijdragen te bekostigen compenserende maatregelen uit de verbetering of versteviging van het toeristisch-recreatief product van de gemeente in functioneel, kwalitatief en/of economisch opzicht. In de structuurvisie zijn de onder 5.6 genoemde concrete maatregelen vermeld. Weliswaar staan een of meer van die maatregelen in een iets verwijderd verband van het planologisch nadeel, maar de vereiste samenhang is in dit geval nog aanwezig.

Al met al is het oogmerk van de gevraagde vereveningsbijdrage om zeker te stellen dat een woonbestemming voor de recreatiewoning van [appellant sub 1] wordt gecompenseerd door het realiseren van een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit elders in de gemeente. Naar het oordeel van de Afdeling ligt daarom een ruimtelijk motief aan het beleid ten grondslag.”¹

Wanneer de samenhang tussen de compenserende maatregelen en de gevraagde bijdrage ontbreekt wordt in deze uitspraak niet helemaal duidelijk. De Afdeling wijst er op dat de compenserende maatregelen gericht zijn op het verbeteren of verstevigen van het toeristisch-recreatief product van de gemeente. Het lijkt dan ook op dat het verdwijnen van recreatiewoningen, waardoor de gemeente minder aantrekkelijk wordt voor toeristen, mag worden gecompenseerd door andere maatregelen die het toerisme in de gemeente versterken, ook als die maatregelen buiten het plangebied worden uitgevoerd. Doordat het toerisme/recreëren hier de bindende factor is, is dat waarschijnlijk de reden dat de Afdeling oordeelt dat er sprake is van voldoende samenhang.

Geen betaalplanologie

Een ander belangrijk punt van de uitspraak ziet op het begrip ‘betaalplanologie’. Bij de invoering van artikel 6.24 Wro heeft de wetgever expliciet opgemerkt dat het creëren van de mogelijkheid om te contracteren over bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen niet mag worden afgeleid dat het mogelijk zou zijn om planologische wijzigingen te verkopen. De publiekrechtelijke besluitvorming en afweging van verzoeken om planologische medewerking dienen telkens plaats te vinden op basis van planologische overwegingen.² De gemeente mag met andere woorden niet aan betaalplanologie doen. Bestemmingswijzigingen mogen niet worden verkocht om op die manier aan geld te komen, er moet sprake zijn van een relevant ruimtelijk motief.

In onderhavige zaak moesten de eigenaren van de recreatiewoningen een vergoeding betalen aan de gemeente, anders zouden zij geen permanente woonbestemming krijgen. Is dat dan een vorm van betaalplanologie en dus verboden? De Afdeling vindt van niet en overweegt als volgt:

“De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de door [appellant sub 1] gewenste woonbestemming zonder een vereveningsbijdrage leidt tot een planologische verslechtering. Weliswaar bestaat er op dit moment feitelijk een overcapaciteit aan het type recreatiewoningen met de leefstijl rustig groen, maar dat brengt niet met zich dat de raad was gehouden om in een woonbestemming te voorzien. De raad heeft zich namelijk in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het behoud van de recreatiebestemming ook in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Daarmee wordt het belang gediend dat de raad hecht aan het op peil blijven van de recreatieve aantrekkelijkheid van de gemeente en is het verlies van recreatiewoningen als een planologisch nadeel te beschouwen, een nadeel dat de raad kan aanvaarden mits daartegenover een vereveningsbijdrage wordt gesteld.”³

Het weigeren van een permanente woonbestemming, zonder dat daar een vergoeding voor wordt betaald, wordt hier verbonden aan de ruimtelijke kwaliteit. Het verdwijnen van recreatiewoningen zorgt voor planologisch nadeel dat alleen gecompenseerd wordt als daar een bijdrage van de bewoner tegenover staat, aldus de Afdeling. Dat brengt met zich dat de gemeente mag weigeren om een bestemming te verlenen als daar geen vergoeding voor wordt betaald, van betaalplanologie is dan geen sprake.

Dat is goed nieuws voor overheden die gebruik willen maken van de anterieure overeenkomst in artikel 6.24 Wro. Zij kunnen met deze uitspraak in de hand een bestemmingswijziging weigeren indien daar geen vereveningsbijdrage tegenover staat

Omgevingswet

Het sluiten van de anterieure overeenkomst is overigens ook mogelijk onder de nieuwe Omgevingswet (wetsvoorstel Aanvullingswet Grondeigendom). Hoewel deze mogelijkheid in eerste instantie uit het wetsvoorstel werd geschrapt, is de wetgever daar in de Nota van Wijziging op teruggekomen. Reden daarvoor is de in de praktijk bestaande behoefte om buiten het kostenverhaal om een overeenkomst te sluiten over een financiële bijdrage voor ontwikkeling van een gebied.⁴

De nieuwe regeling is neergelegd in artikel 13.22, eerste lid, van de Omgevingswet en luidt als volgt:

“Het college van burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten of Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kunnen in een overeenkomst over bij algemene maatregel van bestuur aangewezen activiteiten bepalingen opnemen over financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied op basis van een omgevingsvisie of programma.”

De structuurvisie is in dit artikel verdwenen. De oorzaak is de nieuwe Omgevingswet, daar wordt de structuurvisie vervangen door de omgevingsvisie en dat gebeurt dus ook in dit nieuwe artikel. Welke activiteiten precies in de algemene maatregel van bestuur worden opgenomen wordt niet duidelijk in de Nota van Wijziging. Wel wordt opgemerkt dat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de ontvangen bijdragen alleen kunnen worden besteed voor de aanleg van maatschappelijke functies en voor de uitvoering van reconstructies in het stedelijk en landelijk gebied.

Beantwoording kamervragen minister Ollengren d.d. 4 oktober 2019 en 8 oktober 2019

In een kamerbrief van 4 oktober 2019 beantwoordt de minister vragen over “betaalplanologie” in het kader van de hiervoor besproken Aanvullingswet Grondeigendom. Mag een gemeente (c.q. ander bevoegd gezag) planologische medewerking afhankelijk stellen van het sluiten van een overeenkomst tussen initiatiefnemer en de gemeente (c.q. ander bevoegd gezag) waarbij de burger wordt verplicht een geldbedrag te betalen voor toekomstige voorzieningen, verbeteringen in de omgeving of voor onderhoudskosten? En kunnen de regels die worden gesteld aan publiekrechtelijk kostenverhaal ook gaan gelden voor privaatrechtelijk kostenverhaal?

De minister maakt voor de beantwoording van deze vraag (terecht) een onderscheid tussen “kostenverhaal” en “financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied”. Aan (vrijwillig) privaatrechtelijk kostenverhaal zijn volgens de minister in beginsel geen voorwaarden of beperkingen gesteld. Als het niet van een vrijwillige overeenkomst tussen gemeente en initiatiefnemer komt kan de gemeente overgaan tot het publiekrechtelijk afdwingen van kostenverhaal. Hieraan zijn wel regels gesteld (waaronder de zogenaamde PPP criteria). Voor de mogelijkheden van het vragen van financiële bijdragen verwijst de minister naar de hierboven genoemde Nota van Wijziging, en licht toe dat “aan de mogelijkheid om privaatrechtelijk afspraken te maken over deze bijdragen (…) de voorwaarde [is] gesteld dat de ontwikkeling waarvoor de bijdrage wordt gevraagd, moet zijn vastgelegd in een omgevingsvisie of een programma. Gemeenten kunnen op grond van het wetsvoorstel dus geen algemene financiële bijdrage vragen voor onzekere of niet gedefinieerde ontwikkelingen.

De minister licht verder toe, dat van vrijwillige bijdragen verder geen sprake meer is als de gemeente die afspraken kan afdwingen door planologische medewerking te weigeren. Als een burger of bedrijf verzoekt om wijziging van een omgevingsplan of een aanvraag doet voor een omgevingsvergunning voor het afwijken van het omgevingsplan, kan het gemeentebestuur een dergelijk verzoek dan ook niet afwijzen op de grond dat privaatrechtelijk geen overeenstemming is bereikt over kostenverhaal of over het betalen van een financiële bijdrage.

Bij deze brief kunnen in ieder geval twee kanttekeningen worden geplaatst. In de eerste plaats is het de vraag of bij privaatrechtelijk contracteren met de gemeente überhaupt wel sprake is van “vrijwillig” contracteren en de conclusie dat reeds daarom “geen beperkingen zijn gesteld” wel houdbaar is. Vrijwilligheid kan o.i. niet namelijk niet los worden gezien van “gelijkwaardigheid” en bij contracteren met de overheid zal doorgaans geen sprake zijn van een gelijkwaardige positie van partijen.⁵ Van vrijwilligheid zou verder als gezegd volgens de minister geen sprake zijn indien planologische medewerking kan worden geweigerd. De Afdeling heeft echter in de in deze  bijdrage besproken uitspraak juist wél geoordeeld dat een toestemming onder voorwaarden kan worden geweigerd indien een betrokkene niet overgaat tot het sluiten van een anterieure overeenkomst. We zullen dus nog moeten afwachten hoe de rechtspraktijk zich op dit vlak gaat ontwikkelen.

De minister reageert verder in een kamerbrief van 8 oktober 2019 op een brief van NEPROM. NEPROM heeft namens haar leden kritiek geuit op de Nota van Wijziging omdat deze wijziging zou leiden tot ongewenste baatafroming en betaalplanologie. De minister geeft in deze brief onder meer aan dat de regering de mogelijkheid om te contracteren over een financiële bijdrage onder de Omgevingswet wil blijven continueren omdat daar in de praktijk veel behoefte blijkt te bestaan. Financiële bijdragen ondersteunen immers de bekostiging van de opgaven van gemeenten, provincies en ook waterschappen bij gebiedsontwikkeling. De minister benadrukt ook dat tegelijkertijd een extra bijdrage bovenop de kostenverhaalsbijdrage, er niet toe mag leiden dat de woningbouwproductie en de haalbaarheid van woningbouwplannen verder onder druk komt te staan. Van geval tot geval zal moeten worden uitgemaakt of een bijdrage in de business case “uit kan” en wat een passende hoogte van de bijdrage is. Dat vereist maatwerk dat volgens de minister het beste kan worden geleverd door de financiële bijdrage te betrekken bij de onderhandelingen tussen overheid en marktpartijen.

De minister acht de leden van de NEPROM gelet op hun kennis en expertise “in staat om grenzen te stellen” aan de bijdrage die de overheid vraagt. De kans dat de overheid zal “overvragen” acht de minister gering. Kennelijk gaat de minister er dus vanuit, dat sprake is van een zekere mate van “gelijkwaardigheid” van partijen. Bij bovenplanse verevening wijst de minister erop dat er een zekere samenhang dient te bestaan tussen de bouwactiviteit en de ontwikkeling van een gebied waarvoor de bijdrage wordt gevraagd. Met de voorgestelde regeling is volgens de minister dus geen sprake van ongeclausuleerde en ongelimiteerde bijdragen aan maatschappelijke functies, maar wordt kwaliteitsverbetering gestimuleerd bij de productie van woningen en bedrijven. Het is in onze ogen echter de vraag of de minister hiermee wel voldoende onderkent, dat de Afdeling in de hiervoor besproken uitspraak een ruimte opvatting heeft over de vraag wanneer sprake is van de vereiste “samenhang”, waarbij een “iets verwijderd verband” is toegestaan. Die rechtspraak zal onder de Omgevingswet vermoedelijk nog steeds opgeld doen.

De minister stelt overigens wel voor om een “nadere afbakening van de regeling” nader te bezien en wijst ook op de evaluatie van de Omgevingswet, waaruit zou kunnen volgen dat de regeling moet worden aangepast als deze in de praktijk niet goed blijkt te functioneren.

Lessen voor de praktijk

Privaatrechtelijk kostenverhaal of het vragen van een financiële bijdrage voor planologische toestemmingen is mogelijk bij anterieure overeenkomst. De minister neemt aan dat hierbij sprake is van “vrijwillige” afspraken. Het is verder in de praktijk niet ingewikkeld om een basis voor financiële bijdragen te leggen in een gemeentelijke of provinciale structuur- of omgevingsvisie of programma. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de minister lijken het niet eens over de vraag of een financiële bijdrage kan worden “afgedwongen” door planologische medewerking te weigeren. De Afdeling vindt van wel, de minister niet. We zullen moeten afwachten hoe de rechtspraktijk en de regeling van bovenplanse verevening in de Omgevingswet, zich op dit punt verder gaan ontwikkelen.

Slot

Voor vragen over dit onderwerp kunt u contact opnemen met leden van ons team Bestuursrecht.

Voetnoten

1. ABRvS, 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2950, r.o. 5.8.
2. Kamerstukken II, 2004/2005, 30218, nr. 3, blz. 24-25.
3. ABRvS, 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2950, r.o. 5.7.
4. Kamerstukken II 2018/2019, 35 133, nr. 5, p. 2/3.
5. Zie ook (met verwijzing naar parlementaire geschiedenis) R.J. Lucassen en M.J. Pesch; “Contracteren over bouwtechnische kwaliteit geoorloofd?” in Gemeentestem, Gst. 2011/87.