Deze website maakt gebruik van cookies. Klik hier voor meer informatie.

Intern beraad onder de Wob: scherpere koers Afdeling bestuursrechtspraak

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3497 

Relevantie

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘’Afdeling’’ of ‘’ABRvS’’) heeft in haar uitspraak van 20 december 2017 een scherpere koers uitgezet voor wat betreft het toepassingsbereik van de weigeringsgrond van artikel 11, lid 1 van de Wet openbaarheid bestuur (‘’Wob’’), de weigeringsgrond inzake intern beraad:

  • Als sprake is van documenten van externe derden, die zijn opgesteld met het oog op intern beraad, kunnen deze slechts op grond van artikel 11, lid 1 van de Wob worden geweigerd wanneer de externe derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid.
  • Hiermee is de Afdeling, anders dan voorheen (zie bijv. ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1298), van oordeel dat aan een beraad het interne karakter ontvalt indien daarbij een externe is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt.
  • Concreet betekent dit dat openbaarmaking van bijvoorbeeld gespreksverslagen tussen een bestuursorgaan en een initiatiefnemer van een project (al dan niet bijgestaan door een advocaat) of concepten van onderzoeken inzake een project waarbij die derde is betrokken en een eigen belang behartigt, minder snel geweigerd kan worden op grond van artikel 11, lid 1 van de Wob.

Systematiek van de Wob

Openbaar, tenzij. Dat is het uitgangspunt van de Wob. Een ander adagium onder de Wob: eens openbaar, altijd openbaar. Op de hoofdregel van de openbaarheid gelden uitzonderingen. Deze uitzonderingen staan in artikel 10 en 11 van de Wob. Soms zijn deze uitzonderingen absoluut, dat wil zeggen: als deze weigeringsgrond aan de orde is, dan moet het bestuursorgaan de gevraagde informatie weigeren. Soms is sprake van een relatieve uitzonderingsgrond, hetgeen betekent dat het bestuursorgaan het specifieke door die uitzonderingsgrond beschermde belang bij de vertrouwelijkheid van de informatie moet afwegen tegen het algemene belang van openbaarheid.

De weigeringsgrond die in deze uitspraak aan de orde is, betreft de weigeringsgrond van artikel 11, lid 1 van de Wob. Deze bepaling is (tenzij sprake is van milieu-informatie) een absolute weigeringsgrond en bepaalt kort gezegd dat bij een verzoek om informatie uit documenten, die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

In de uitspraak van 20 december 2017 past de Afdeling deze weigeringsgrond toe en dit zal ik hierna nader bespreken.

Wat was er aan de hand?

Bouwmarkt Hornbach wenst een bouw- en tuinmarkt te realiseren in Almelo. Voor deze ontwikkeling diende een nieuw bestemmingsplan te worden vastgesteld. Een andere bouwmarkt, Praxis, is al gevestigd in Almelo en is tégen de komst van de Hornbach.

De Praxis heeft het college van burgemeester en wethouders van Almelo (”College”) op grond van de Wob verzocht om alle op de verlening van de omgevingsvergunning aan Hornbach betrekking hebbende stukken, “waaronder in elk geval eventueel tussen de gemeente Almelo en Hornbach gesloten overeenkomsten, gespreksverslagen en e-mailcorrespondentie met betrekking tot de bouwaanvraag en vergunningverlening, onderzoeksrapportages en besluiten“.

Later heeft de Praxis haar verzoek nog verder gespecifieerd en verzocht om documenten die betrekking hebben “op het vooroverleg dat tussen het College en Hornbach is gevoerd omtrent de aanvraag om de omgevingsvergunning en de verlening daarvan“. Die documenten kunnen onder meer e-mails, gespreksverslagen, brieven e.d. betreffen, aldus Praxis.

Bij besluit weigerde het College de gevraagde documenten volledig te verstrekken, onder meer met een beroep op de weigeringsgrond van intern beraad (artikel 11, lid 1 van de Wob). Praxis kon zich met dit besluit niet verenigen en ging in beroep bij de rechtbank.

Wat vond de rechtbank ervan?

De rechtbank overwoog dat de documenten betrekking hebben op uitwisseling van informatie tussen het College en de advocaten van Hornbach. Hieruit volgt volgens de rechtbank dat het College en de advocaten het oogmerk hadden het College in de gelegenheid te stellen zich een oordeel te vormen en een standpunt in te nemen over een bestuurlijke aangelegenheid. Daarom zijn het volgens de rechtbank documenten bestemd voor intern beraad. Voorts bevatten de geweigerde teksten volgens de rechtbank persoonlijke beleidsopvattingen. Het College heeft daarom op grond van artikel 11, lid 1 van de Wob mogen weigeren de passages openbaar te maken, aldus de rechtbank.

De Afdeling zet nieuwe koers uit

Praxis ging in hoger beroep en voerde bij de Afdeling aan dat de uitwisseling van informatie tussen het College en de advocaten van Hornbach geen intern beraad zoals bedoeld in de Wob betreft. Volgens Praxis dient de bedoeling om een stuk uitsluitend voor intern beraad op te stellen, uitdrukkelijk te blijken of dient deze bedoeling redelijkerwijs te kunnen worden vermoed. De uitwisseling van informatie tussen het College en Hornbach heeft volgens Praxis plaatsgevonden om de indiening en totstandkoming van een omgevingsvergunning mogelijk te maken. Omdat de uitwisseling van informatie heeft plaatsgevonden met mensen buiten de kring van de gemeente, zijn de documenten niet opgesteld ten behoeve van intern beraad, aldus Praxis.

Voor de beoordeling of de geweigerde passages inderdaad onder de reikwijdte van artikel 11, lid 1 van de Wob vallen, stond de Afdeling eerst – zoals gebruikelijk (zie bijv. ABRvS 22 mei 2013; ABRvS 4 maart 2015 en ABRvS 17 mei 2017 – stil bij de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob.

In deze zaak geeft de Afdeling echter een andere uitleg dan voorheen aan de toepassing van artikel 11 van de Wob, door te overwegen dat een beraad het interne karakter ontvalt wanneer (i) daarbij een externe is betrokken, (ii) die een eigen belang behartigt en (iii) dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. De Afdeling specificeert haar nieuwe lijn door te overwegen dat de externe in dat geval niet, of niet uitsluitend, adviseert in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt (mede) ingegeven door een eigen belang [of het belang van een cliënt, toevoeging DS] bij de uitkomst van het beraad. Documenten van externe derden, zoals bedoeld in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob, die zijn opgesteld met het oog op intern beraad, kunnen naar het oordeel van de Afdeling slechts onder intern beraad vallen in het geval dat de externe derde geen ander belang heeft [onderstreping, DS] dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid.

De Afdeling past vervolgens dit toetsingskader toe op deze casus en overweegt dat de gevraagde documenten betreffen:

  1. verslagen waar ambtenaren van de gemeente en advocaten van Hornbach aan hebben deelgenomen;
  2. e-mailverkeer tussen ambtenaren van de gemeente en de advocaten van Hornbach;
  3. een lijst met afspraken gemaakt tijdens een overleg waarbij ambtenaren en een wethouder – en dus geen advocaten –  aanwezig waren;
  4. een nota van de advocaten van Hornbach.

Alle documenten zijn opgesteld in een bepaalde periode die betrekking had op argumenten en informatie over de strekking en mogelijke gevolgen van de tussenuitspraak van de Afdeling van 24 december 2014, waarbij de raad van de gemeente Almelo is opgedragen om gebreken in het besluit tot vaststelling van het betrokken bestemmingsplan (voor de ontwikkeling van Hornbach) te herstellen, en het voornemen van Hornbach om een omgevingsvergunning aan te vragen. Uitwisseling van die argumenten en informatie heeft onder meer plaatsgevonden teneinde het College en vervolgens de raad in staat te stellen een standpunt in te nemen betreffende een bestuurlijke aangelegenheid, te weten het nemen van een herstelbesluit ten aanzien van het bestemmingsplan en het nemen van een besluit op de door Hornbach voorgenomen vergunningaanvraag, aldus de Afdeling.

Ten aanzien van de lijst van afspraken (in dit bericht weergeven onder punt 3) overweegt de Afdeling dat daarbij geen externe derden betrokken waren, en dat daarom die lijst op grond van artikel 11, lid 1 Wob mocht worden geweigerd. Al de andere documenten betreffen echter argumenten en informatie die (i) de gemeente met Hornbach heeft gedeeld dan wel (ii) die Hornbach bij de gemeente heeft voorgelegd. Bij de uitkomst van het beraad over het herstelbesluit ten aanzien van het bestemmingsplan en de door Hornbach voorgenomen aanvraag om een omgevingsvergunning heeft Hornbach een eigen belang, aldus de Afdeling.

Hornbach is in dit geval niet een externe derde die uitsluitend adviseert in het belang van het bestuursorgaan en die geen ander belang heeft dan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven. Daarom betreffen deze documenten (in dit bericht weergeven onder punten 1, 2 en 4) naar het oordeel van de Afdeling geen intern beraad en heeft het College die niet op grond van artikel 11, lid 1 van de Wob mogen weigeren.

Conclusie

Met deze uitspraak zet de Afdeling een nieuwe en scherpere koers uit voor de toepassing van artikel 11, lid 1 van de Wob. De reikwijdte en daarmee inroepbaarheid van deze weigeringsgrond is hierdoor beperkter dan voorheen. Het kan daarom verstandig zijn om in dit soort gevallen te overwegen (ook) andere weigeringsgronden van de Wob toe te passen, zoals artikel 10 lid 2 onder g (het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden). 

Heb je vragen of opmerkingen over dit stuk? Neem gerust contact op met Derek Sietses

ONZE MENSEN VAN A TOT Z//
  • Incasso debiteuren, regel het goed! NAAR NIEUWS//
  • Automatisch gezag bij erkenning?
  • Restschuld na crisis; kan ik mijn bank daarvoor verantwoordelijk houden?
  • Geen huwelijkse voorwaarden? Toch blijft privé, wat privé was.
  • Ontslag nemen, lagere alimentatie?
  • Belangrijke termijn voor werknemers bij ontslag op staande voet
  • Dienstverband laten ‘slapen’ om geen transitievergoeding te hoeven betalen, is toegestaan
  • Twaalf jaar partneralimentatie?
  • Van twee naar vier ouders?
  • Overlast door huurders: wat vindt het Gerechtshof daarvan?
  • De failliete huurder: leegstandschade en de bankgarantie
  • Wetsvoorstel UBO-register omvat nieuwe ‘terugmeldingsplicht’ Wwft-instellingen
  • Is uw gedragsverklaring aanbesteden nog geldig?
  • Een werknemer met twee dienstverbanden? Houd rekening met de Arbeidstijdenwet!
  • Strafvervolging voor bestuurder van beboete rechtspersoon
  • Nieuw ROZ-model huurovereenkomst voor woonruimte
  • Het adviesrecht van de ondernemingsraad in geval van faillissement
  • Transitievergoeding ook verschuldigd bij dienstverband van exact 24 maanden
  • Onteigening Hedwigepolder: gaat de Hoge Raad om?
  • Koop breekt geen huur (maar soms wel in stukjes)
  • UAV-GC 2005: (gevolgen van) onvoorziene omstandigheden?
  • Parfums voor € 30,-. Moet Bol.com leveren?
  • Provincie Fryslân kan door met inpassingsplan
  • Valse reviews op internet: niet zonder consequenties
  • Transitievergoeding bij langdurig arbeidsongeschiktheid: geld terug?
  • Onteigening Hedwigepolder: Hoge Raad bevestigt rechtbankvonnis
  • Natrekking versus wegbreekrecht; voor wie gaat de zon op?
  • Nederlands huurstelsel niet in strijd met het eigendomsrecht
  • Belangrijk arrest HvJ EU over toepassing van de Dienstenrichtlijn bij bestemmingsplanregels over detailhandel
  • Goodwill valt niet onder tegemoetkoming in verhuis- en inrichtingskosten bij dringend eigen gebruik
  • De statutair directeur (deel 1) – Benoeming en indiensttreding
  • Overheid wil het aantal vechtscheidingen terugdringen
  • De statutair directeur (deel 2) – Ontslag: geen ontslagbescherming, maar niet vogelvrij
  • Verborgen camera’s: diefstal op de werkvloer NAAR NIEUWS//
  • De meest gestelde vragen over de AVG: deel 1 – Minder dan 250 werknemers: toch een verwerkingsregister bijhouden? NAAR NIEUWS//
  • De meest gestelde vragen over de AVG: deel 2 – Toestemming niet altijd nodig NAAR NIEUWS//
  • Bankbreuk; wat is dat eigenlijk? NAAR NIEUWS//
  • Wetsvoorstel Wet arbeidsmarkt in balans: wat verandert er? Wetsvoorstel Wet arbeidsmarkt in balans: wat verandert er?
  • Trip Advocaten & Notarissen trekt opnieuw ervaren juristen aan
  • Een brancheringsregeling in een bestemmingsplan: Mag dat?
  • Heeft u al een privacystatement voor uw werknemers?
CONTACT Derek Sietses
Stel Hier Uw Vraag contactformulier//