Deze website maakt gebruik van cookies. Klik hier voor meer informatie.

GRENZEN AAN BELEIDSVRIJHEID BIJ SUBSIDIEVERLENING: HOUD HET DOEL VOOR OGEN

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1774

Relevantie:  

  • Het bestuursorgaan kan beleidsmatige weigeringsgronden (zoals een maximaal salaris voor bestuurders) opnemen in een bijzondere subsidieregeling; de weigeringsgronden van artikel 4:35 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn niet limitatief.
  • Tussen het doel van de subsidieregeling en het doel van de beleidsmatige weigeringsgrond moet wél voldoende verband bestaan; óók indien het bestuursorgaan over veel beleidsvrijheid beschikt.
  • Strekt het doel van de beleidsmatige weigeringsgrond niet ter verwezenlijking van het doel van de subsidieregeling, dan is een op die weigeringsgrond gebaseerde afwijzing in strijd met het in artikel 3:3 van de Awb neergelegde verbod van détournement de pouvoir – en dus vatbaar voor vernietiging.

Minister hanteert drempelcriterium: geen subsidie bij te hoge bezoldiging bestuurders

CINOP Global B.V. (hierna: Cinop) vroeg bij de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (hierna: de minister) LEAD-subsidie aan voor het begeleiden van innovatieve start-ups in Mali, om zo de werkgelegenheid te versterken. De doelstelling van de LEAD-subsidieregeling is, samengevat, het creëren van werkgelegenheid in acht Afrikaanse landen, door jongeren te ondersteunen bij duurzame inkomensverwerving, bijvoorbeeld door hen te helpen bij het starten van een onderneming of door bestaande ondernemingen te helpen doorgroeien. De verwachting is dat dit bijdraagt aan een afnemende migratiedruk en het risico op radicalisering en conflicten.

Bij de beoordeling van aanvragen van LEAD-subsidie hanteerde de minister een aantal drempelcriteria, die in de LEAD-beleidsregels waren neergelegd. Een van die drempelcriteria hield in dat de bezoldiging van de individuele leden van het bestuur per kalender jaar niet meer dan € 163.000 per kalenderjaar (hierna: de dg-norm) mocht bedragen. De dg-norm maakte al sinds 2009 deel uit van het subsidiebeleid voor ontwikkelingssamenwerking, ter uitvoering van een door de Tweede Kamer met algemene stemmen aangenomen motie. De minister wees de aanvraag van Cinop af, omdat de bezoldiging van de bestuurder van Cinop de dg-norm oversteeg. Bij de beslissing op het bezwaar van Cinop werd de afwijzing gehandhaafd.

Rechtbank vernietigt: onvoldoende verband tussen norm en gesubsidieerde activiteiten

In beroep tegen de beslissing op bezwaar voerde Cinop aan dat de minister het in artikel 3:3 van de Awb neergelegde verbod van détournement de pouvoir had geschonden. Volgens haar gebruikte de minister, door het drempelcriterium toe te passen, zijn bevoegdheid om de subsidieaanvraag af te wijzen voor een ánder doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. De rechtbank volgde dat betoog, kort gezegd omdat tussen de dg-norm en de subsidieregeling een te ver verwijderd verband bestond. Waar de subsidieregeling ten doel had om activiteiten te ontwikkelen in of ten behoeve van ontwikkelingslanden, moest het drempelcriterium voorkomen dat subsidie wordt verleend aan organisaties die bezoldigingen toekennen, die politiek en maatschappelijk niet acceptabel worden geacht. Het drempelcriterium strekte dus niet tot verwezenlijking van het doel van de subsidieregeling (zie op dit punt ook: AbRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2348 en AbRvS 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1177). Door dat criterium niettemin als weigeringsgrond te hanteren, handelde de minister in strijd met het verbod van détournement de pouvoir, zo concludeerde de rechtbank. De beslissing op bezwaar werd op die grond vernietigd.

Afdeling bevestigt: drempelcriterium strekt niet tot verwezenlijking doel subsidie

Omdat het drempelcriterium (kennelijk) ook in andere subsidieregelingen wordt gehanteerd, stond er voor de minister veel op het spel. In hoger beroep voerde zij (onder meer) aan dat de in artikel 4:35 van de Awb genoemde gronden om een subsidie te weigeren niet limitatief zijn en dat een subsidie ook op beleidsmatige gronden, die in een bijzondere subsidieregeling zijn opgenomen, kan worden geweigerd. Voor het draagvlak en de maatschappelijke acceptatie van de besteding van subsidie aan ontwikkelingssamenwerking was van belang dat alleen subsidie wordt verstrekt aan organisaties die de dg-norm niet overschrijden. In politiek opzicht werd dit ook van de minister gevergd. Bovendien, zo betoogde de minister, kwam haar in dit geval veel beleidsruimte toe. Tot zover volgde de Afdeling dit  betoog, maar oordeelde vervolgens dat beleidsruimte (uiteraard) niet onbegrensd is en dat niet iedere weigeringsgrond toelaatbaar is. In het algemeen geldt dat een in de beleidsregels opgenomen weigeringsgrond:

  • binnen de kaders van wet- en regelgeving moet blijven;
  • inhoudelijk niet onredelijk mag zijn en;
  • ook niet strijdig mag zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Een van de algemene beginselen van bestuur die de beleidsruimte begrenst, is het verbod op détournement de pouvoir. Uit dat verbod vloeit in dit geval voort dat de beleidsmatig gehanteerde weigeringsgrond voldoende verband moet houden met de verwezenlijking van het doel van de subsidie.

En daar wringt het volgens de Afdeling. Want: dat het drempelcriterium een op zichzelf gerechtvaardigd doel dient én een politiek draagvlak heeft, neemt niet weg dat het drempelcriterium onvoldoende verband houdt met de realisatie van het doel dat met LEAD-subsidie is beoogd (namelijk: het creëren van werkgelegenheid voor jongeren in Afrikaanse landen). Die doelstelling wordt niet bereikt door alleen díe organisaties te selecteren die de dg-norm niet overschrijden. Bovendien, zo overweegt de Afdeling, kunnen ook organisaties die de dg-norm overschrijden de betreffende werkgelegenheid voor jongeren creëren en is niet gezegd dat zij de subsidiegelden niet doelmatig zullen besteden. De conclusie van de Afdeling luidt dan ook dat de rechtbank het bestreden besluit terecht heeft vernietigd wegens strijd met artikel 3:3 van de Awb.

Les voor de praktijk

Kiest het bestuursorgaan ervoor om beleidsmatige weigeringsgronden in een bijzondere subsidieregeling op te nemen, dan dient het, bij de formulering van die weigeringsgronden, het doel van de subsidieregeling goed voor ogen te houden en daaraan zo nodig in de toelichting aandacht te besteden.

Bestaat er tussen het doel van de subsidieregeling en de beleidsmatige weigeringsgrond onvoldoende verband, dan kan de rechter oordelen dat een daarop gebaseerde weigering in strijd is met artikel 3:3 van de Awb. Waar de overheid per se de desbetreffende weigeringsgrond wil kunnen hanteren, dient zij te overwegen de doelstelling van de desbetreffende subsidieregeling daarop aan te passen – uiteraard voor zover dat redelijkerwijs mogelijk is. Daarover zal ongetwijfeld nog jurisprudentie verschijnen.

Wil je meer weten over dit stuk? Neem dan gerust contact op met Meriam Bauman