Deze website maakt gebruik van cookies. Klik hier voor meer informatie.

Buurman en buurman: beginselplicht tot handhaving en misbruik van (proces)recht

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 24 februari 2016, nr. 201502929/A1

Relevantie:  

  • Overbelasting van het ambtelijk apparaat is geen ‘bijzondere omstandigheid’ op grond waarvan het bevoegd gezag van handhaving kan afzien.
  • Het aanwenden van rechten en bevoegdheden zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, kan, als misbruik van recht, leiden tot niet-ontvankelijkverklaring van het beroep.

Gemeente voor schut bij burenruzie over schuttingen

Vele klachten, meldingen en handhavingsverzoeken van twee buren over en weer vergden al jaren grote inzet en aandacht van zowel de politie als het ambtelijk apparaat van de gemeente Utrecht. Aanleiding voor één van de vele handhavingsverzoeken was dat buurman B, zonder omgevingsvergunning, op de erfgrens twee schuttingen had geplaatst – en wel vlakbij de ramen van buurman A. Het college achtte beide schuttingen niet vergunningplichtig en wees het handhavingsverzoek van buurman A af. In bezwaar zag het college dat anders, maar het college verklaarde het bezwaar van buurman A niettemin ongegrond, omdat de behandeling van de vele meldingen, klachten en verzoeken ten koste ging van andere taken van de gemeente; volgens het college was het algemeen belang daarom met handhavend optreden niet gediend.

Tegen deze beslissing ging buurman A vervolgens in beroep, maar ook bij de rechtbank  kreeg hij nul op het rekest. Volgens de rechtbank was het argument van het college dat handhavend optreden een nog verdergaand beslag op het ambtelijk apparaat zou opleveren weliswaar “op zichzelf onvoldoende reden om van handhavend optreden af te zien”. Maar, zo overwoog zij, “in combinatie met de zeer geringe aard en ernst van de overtreding” was het “niet onredelijk dat het college in dit geval heeft afgezien van handhavend optreden”.

Buurman A liet het er niet bij zitten en stelde hoger beroep in, waarop buurman B prompt incidenteel appelleerde. In hoger beroep voerde buurman A (kort gezegd) aan dat de overtredingen niet van geringe aard waren en dat de grote belasting van het ambtelijk apparaat geen reden kon zijn om van handhaving af te zien, terwijl buurman B (onder meer) betoogde dat buurman A, door eerst bezwaar te maken en vervolgens (hoger) beroep in te stellen, misbruik maakte van (proces)recht. Deze beroepsgronden worden hierna  besproken.

Overbelasting gemeente geen ‘bijzondere omstandigheid’

De zogenoemde ‘beginselplicht tot handhaving’ houdt in dat het bevoegd gezag in de regel gebruik zal moeten maken van zijn bevoegdheid om handhavend tegen een overtreding op te treden. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het weigeren dat te doen, bijvoorbeeld wanneer handhavend optreden zodanig onevenredig is, in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien of indien concreet zicht op legalisering bestaat.

De door het college aangevoerde omstandigheden konden naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) echter – ook bezien in hun onderlinge samenhang – niet als zó bijzonder worden aangemerkt, dat het college daarin aanleiding had mogen vinden om te weigeren gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden. Aan dat oordeel van de Afdeling liggen (samengevat) de volgende overwegingen ten grondslag:

  • De overtredingen waren niet van geringe aard; de rechtbank had dat niet onderkend. Buurman A had dus wel degelijk een materieel belang bij de  verwijdering van de schuttingen.
  • Dat het handhavingsverzoek samenhangt met een ernstig burenconflict, betekent  evenmin  dat met handhavend optreden geen belang is gediend.
  • Dat het ambtelijk apparaat overbelast raakt door ruziënde buren met hun vele klachtmeldingen en handhavingsverzoeken, is géén bijzondere omstandigheid op grond waarvan van handhaving kon worden afgezien. Een beperkte handhavingscapaciteit kan wél aanleiding zijn voor prioritering in de handhaving, neergelegd in beleid, maar mag er niet toe leiden dat tegen overtredingen met een lage prioriteit in het geheel niet wordt opgetreden (zie: ABRvS 4 juni 2014,  nr. 201308060/1/A4).
  • Ook al zou dit een zeer bijzondere situatie betreffen, die nergens anders in de gemeente voorkwam,  niet was gebleken dat het beslag op het ambtelijk apparaat disproportioneel was. Evenmin had het college aannemelijk gemaakt dat het afzien van handhavend optreden tot de-escalatie zou leiden. 

De Afdeling verklaarde het hoger beroep van buurman A gegrond en droeg het college op om het gebrek in het besluit te herstellen. Maar daarmee was de strijd nog niet gestreden.

Misbruik van (proces)recht vereist ‘zwaarwegende gronden’

Want buurman B betoogde als gesteld dat buurman A, door zonder redelijk belang bezwaar te maken en (hoger) beroep in te stellen, misbruik maakte van (proces)recht. De Afdeling vatte deze stelling op als een beroep op artikel 3:13, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW), op grond waarvan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet kan inroepen, voor zover hij haar misbruikt. Volgens artikel 3:13, tweede lid, van het BW kan een bevoegdheid (onder meer) worden misbruikt:

  • door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of
  • door haar uit te oefenen met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of
  • in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daar wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen (3:13, tweede 2, van het BW).

Voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet, vindt artikel 3:13 BW ook buiten het vermogensrecht toepassing (3:15 BW).

Misbruik van recht leidt tot niet-ontvankelijkverklaring van het (hoger) beroep (zie onder meer: ABRvS 19 november 2014, nr. 201311752/1/A3). Maar: daarvoor zijn wél “zwaarwichtige gronden” vereist. Dergelijke gronden zijn volgens de Afdeling onder meer aanwezig, indien rechten of bevoegdheden “zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.

Zo’n geval deed zich volgens de Afdeling hier niet voor. Van misbruik van recht was geen sprake, omdat buurman A juist wél een materieel en redelijk belang had bij het indienen van bezwaar en beroep. Buurman B had immers zonder een daartoe vereiste omgevingsvergunning schuttingen had geplaatst aan de voor- en achterkant van zijn woning, op de erfgrens en nabij de ramen in de woning van buurman A .

Anders dan de rechtbank, achtte de Afdeling de overtredingen niet van geringe ernst.

Het college diende, zoals buurman B had gesteld, alsnog  te beoordelen of er, voor wat betreft een van de schuttingen, een concreet zicht op legalisering was. Ook het beroep van buurman B was dus gegrond. Het college moest zijn huiswerk (alsnog) doen en werd daarmee in deze procedure de grootste verliezer. De beide buurmannen wonnen elk een slag, maar geen van beiden won vooralsnog  de oorlog.

Voor vragen of opmerkingen: Meriam Bauman