Deze website maakt gebruik van cookies. Klik hier voor meer informatie.

Bevoegdhedenovereenkomsten, inspanningsverplichting en wanprestatie

Hoge Raad 3 maart 2017, ECLI:NL:HR:2017:365 (81 RO)

Relevantie

  • Een bevoegdhedenovereenkomst heeft een gemengd publiek-/privaatrechtelijk karakter.
  • Ook een rechtmatig besluit kan leiden tot wanprestatie door de overheid.
  • Een inspanningsverplichting biedt ruimte, maar niet onbeperkt.
  • De wijze van uitvoering van de overeenkomst geeft ook bij bevoegdhedenovereenkomsten de doorslag.

Inleiding

Het afgelopen jaar kwam het onderwerp bevoegdhedenovereenkomst veelvuldig terug in de rechtspraak. Een bevoegdhedenovereenkomst is een overeenkomst die een overheid verplicht om bepaalde publiekrechtelijke bevoegdheden op een bepaalde wijze uit te oefenen. Een dergelijke overeenkomst heeft, zo besliste de Hoge Raad eerder[1], een gemengd privaatrechtelijk en bestuursrechtelijk karakter. Later werd hieraan toegevoegd dat een overheidslichaam of bestuursorgaan een dergelijke overeenkomst kan aangaan indien en voor zover de wet daartoe de ruimte laat. Die ruimte is in beginsel aanwezig indien het bestuursorgaan beleids- of beoordelingsvrijheid toekomt bij het uitoefenen van de bevoegdheid.[2]

Kort gezegd, dient een wederpartij (van de overheid) zich als hij nakoming wenst tot de bestuursrechter te wenden. Als het echter gaat om een vordering tot schadevergoeding, is de burgerlijke rechter bevoegd. Niet-nakoming kan ook aan de orde zijn, als een rechtmatig besluit tot stand gekomen is. Of een besluit rechtmatig is, hangt immers niet af van een overeenkomst, maar van het publiekrechtelijk toetsingskader. De bevoegdhedenovereenkomst kan dan wel een bepaald vertrouwen hebben gewekt ten aanzien van het te nemen besluit, maar belangen van derden, of bijvoorbeeld het (in beginsel) verbod op handelen contra legem, kunnen voorrang nemen.[3] De Hoge Raad heeft dan ook overwogen dat de wederpartij die schadevergoeding wil, zich direct tot de burgerlijke rechter kan wenden en de formele rechtskracht van een besluit niet aan een dergelijke vordering in de weg staat.[4]

In een aantal procedures werd de vraag aan de orde gesteld of sprake was van een toerekenbare tekortkoming (wanprestatie) door de overheid die tot schadeplichtigheid moest leiden.

Het arrest

Het arrest van de Hoge Raad van 3 maart 2017 ziet op het cassatieberoep tegen een arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 15 september 2015.[5] Het geschil in deze zaak ging om de vraag of de gemeente Wageningen haar inspanningsverplichting – het tot stand brengen van een bepaald bestemmingsplan – was nagekomen. Het gerechtshof oordeelde dat dit zo was en de Hoge Raad laat dit oordeel zonder inhoudelijke motivering (met toepassing van artikel 81 RO) in stand. Interessant is dat hetzelfde gerechtshof op eveneens 15 september 2015 ook arrest wees in een zaak tegen de gemeente Almelo.[6] In die zaak was ook sprake van een inspanningsverplichting, maar werd geoordeeld dat die niet was nagekomen. Ook het cassatieberoep tegen dit arrest werd door de Hoge Raad zonder nadere motivering verworpen.[7] In beide gevallen bleef het oordeel van het gerechtshof in stand, met tegengestelde uitkomst voor de overheid. Wat was dan het verschil?

In de eerste plaats was de formulering van de inspanningsverplichting verschillend. In de eerste zaak (Wageningen) had de gemeente zich verplicht om alles binnen haar vermogen te doen om voortvarend het bestemmingsplan tot stand te laten komen. Almelo had zich verplicht te bevorderen dat het bestemmingsplan “op voortdurende wijze” de geëigende procedure zou doorlopen en op de kortst mogelijke termijn vigerend zou worden en een bouwvergunning direct na indiening op redelijke termijn zou worden afgehandeld. In een eerdere intentieovereenkomst was bovendien aansluiting gezocht bij de wettelijke beslistermijnen. De inspanningsverplichting was hiermee opgeschoven richting resultaatsverbintenis. Ook in de uitvoering zat een verschil. Uit de arresten van het gerechtshof blijkt dat van belang is dat de overheid zich daadwerkelijk voldoende inspanning getroost, vertraging kan uitleggen en daarover communiceert. Gebeurt dat in onvoldoende mate, dan kan ook in de nakoming van een inspanningsverplichting tekort worden geschoten met een verplichting tot schadevergoeding als gevolg.[8]

Betekenis

Voor overheden is deze rechtspraak een duidelijk signaal dat goed moet worden opgelet hoe over het uitoefenen van publiekrechtelijke bevoegdheden wordt gecontracteerd. Ook voor provincies is dit van belang wanneer in een overeenkomst afspraken worden gemaakt over publiekrechtelijke bevoegdheden (denk aan een provinciaal inpassingsplan, vrijstelling van een provinciale verordening). Het is van belang, ook al vanwege de bestuurlijke context, voldoende ruimte in te bouwen en realistische afspraken te maken. Daarbij zal steeds duidelijk moeten worden gemaakt (en vastgelegd) dat geen garantie kan worden gegeven, al was het maar omdat derden bezwaar kunnen maken, wetgeving kan veranderen en zo meer. Als de afspraak eenmaal staat, blijkt uit de rechtspraak duidelijk dat een inspanningsverplichting bepaald niet vrijblijvend is.

Heb je vragen, neem dan contact op met Elmer van der Kamp

[1] Hoge Raad 8 juli 2011, NJ 2011, 463, rov. 3.6.2.

[2] Zie Hoge Raad 24 maart 2017, NJ 2017, 156, JB 2017, 77, rov. 3.5.2.

[3] Vergelijk Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 18 mei 2016, AB 2017, 119.

[4] Zie het in voetnoot 1 genoemde arrest.

[5] ECLI:NL:GHARL:2015:6822, gepubliceerd op 26 april 2017.

[6] ECLI:NL:GHARL:2015:3522, gepubliceerd op 3 augustus 2017.

[7] HR 16 december 2016, ECLI:NL:HR:2016:2883.

[8] Dat kan ook aan de orde zijn als de overheid een “ eenvoudig te vermijden fout” maakt. Zie Hoge Raad 18 november 2016, ECLI:NL:HR:2016:2632.