AFDELING VERDUIDELIJKT EIGEN RECHTSPRAAK: HANDVATTEN VOOR DE WOB-PRAKTIJK

ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314 en ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321

Relevantie:

• Zijn feiten in een document zodanig verweven met persoonlijke beleidsopvattingen, bestemd voor intern beraad, dan hoeft het betrokken bestuursorgaan voortaan niet meer per zin of zinsdeel te bepalen of die verwevenheid een weigering op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) kan rechtvaardigen.
• Het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob kan zich verzetten tegen openbaarmaking van namen van ambtenaren die zich niet in de openbaarheid begeven, tenzij de verzoeker aannemelijk maakt dat het belang van de openbaarheid zwaarder weegt.

Afdeling doet expliciet aan rechtsvorming

Steeds vaker geeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) in haar uitspraken expliciet aan dat zij een nieuwe regel geeft, haar eigen rechtspraak beoogt te verduidelijken of te preciseren of juist van een vaste lijn afwijkt. Meer specifiek voor de Wob-praktijk signaleerde Derek Sietses in de vorige nieuwsbrief al dat de Afdeling een scherpere koers uitzet voor de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Ingevolge dat artikellid wordt geen informatie verstrekt uit documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, voor zover in die documenten persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen.

Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan “een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten”. In de door Derek Sietses besproken uitspraak oordeelde de Afdeling – anders dan voorheen – dat aan een beraad het interne karakter ontvalt, als daarbij een externe (of diens adviseur) is betrokken, die een eigen belang behartigt, dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. De externe adviseert in dat geval niet, of niet uitsluitend, in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt (mede) ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad. In navolging van die uitspraak worden hierna twee andere recente uitspraken besproken, waarin de Afdeling meer duidelijkheid schept over de toepassing van weigeringsgronden van de Wob.

Verwevenheid van feiten met persoonlijke beleidsopvattingen

De eerste uitspraak van de Afdeling gaat over persoonlijke beleidsopvattingen voor intern gebruik, maar dan over een ander aspect van die weigeringsgrond. Het komt geregeld voor dat in een document, dat is opgesteld voor intern beraad, niet alleen persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen, maar ook feitelijke gegevens. Dat onderscheid is van belang, omdat feitelijke gegevens niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob kunnen worden geweigerd. Dat is anders indien de feitelijke gegevens zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven, dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook de feitelijke gegevens met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd.

De Afdeling heeft op 31 januari jl. aanleiding gezien om haar rechtspraak over dit onderwerp te preciseren en formuleert (zakelijk weergegeven) de volgende regels:

• Een bestuursorgaan dient per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat.
• Is dat het geval, dan dient het bestuursorgaan te bezien of in de persoonlijke beleidsopvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen en of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden.
• Is sprake van zodanige verwevenheid, dan mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
• Bevat het document daarnaast feitelijke gegevens die niet zijn verweven met persoonlijke beleidsopvattingen en die uitsluitend bestaan uit informatie die uit anderen hoofde reeds openbaar is, dan hoeven deze feitelijke gegevens niet te worden verstrekt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is de Wob op dergelijke informatie niet van toepassing (vergelijk ABRvS 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3563, en ABRvS 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1165).

Een bestuursorgaan hoeft dus niet meer binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen (zie voor een voorbeeld waarin de Afdeling dat nog wel van het bestuursorgaan vergde ABRvS 28 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN2615).

Namen van ambtenaren: bewijslast bij verzoeker

De tweede uitspraak van de Afdeling gaat over artikel 10, tweede lid, aanhef onder e, van de Wob, op grond waarvan het verstrekken van informatie achterwege blijft, voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld ABRvS 3 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL1844) zijn namen van ambtenaren persoonsgegevens en kan het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich tegen openbaarmaking daarvan verzetten. Bij die beoordeling speelt weegt mee dat het in zo’n geval niet gaat om het opgeven van een naam aan een individuele burger die met een ambtenaar in contact treedt, maar om openbaarmaking in de zin van de Wob.

Ook op dit punt heeft de Afdeling op 31 januari jl. haar jurisprudentie gepreciseerd, door te overwegen dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende Wob-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt.

Bepaald moet dus worden of documenten die openbaar moeten worden gemaakt namen van ambtenaren bevatten. Is dat het geval, dan moeten namen van ambtenaren die wegens hun functie in de openbaarheid treden (denk bijvoorbeeld aan de burgemeester, de korpschef of communicatiemedewerkers) wel openbaar worden gemaakt. Namen van ambtenaren die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, hoeven niet openbaar te worden gemaakt. Dat is anders indien de verzoeker aannemelijk maakt dat het belang van de openbaarheid zwaarder weegt. De verzoeker draagt daarvan dus de bewijslast.

Les voor de praktijk:

Het is raadzaam om de komende tijd de jurisprudentie van de Afdeling over de toepassing van de weigeringsgronden van de Wob nauwgezet te blijven volgen, aangezien de Afdeling vrij actief aan rechtsvorming lijkt te doen. De uitspraken van de Afdeling scheppen meer helderheid en kunnen daarmee leiden tot een vermindering van het aantal gerechtelijke procedures. Dat is winst voor de praktijk. Wel past hierbij de kanttekening dat het belang van de openbaarheid in de zin van de Wob een algemeen en op zichzelf staand belang is. Het is de vraag hoe de hiervoor besproken nieuwe regel, die inhoudt dat de verzoeker dient aan te tonen dat het belang van de openbaarheid zwaarder weegt dan het belang van de persoonlijke levenssfeer, zich verhoudt tot dat uitgangspunt. Toekomstige jurisprudentie van de Afdeling zal dat moeten uitwijzen.

Heeft u vragen over dit onderwerp, neem dan contact op met Meriam Bauman.