Deze website maakt gebruik van cookies. Klik hier voor meer informatie.

Afdeling relativeert de relativiteit

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 16 maart 2016, nr. 201402641

Kern:

  • Het relativiteitsvereiste (artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht) voorkomt de vernietiging van een gebrekkig besluit als de geschonden norm kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van eiser/appellant.
  • Bedrijven, burgers en organisaties kunnen daarom in (hoger) beroep tegen een besluit alleen zinvol opkomen tegen schending van een norm die hun eigen belang beoogt te beschermen, niet belangen van anderen of algemene belangen (zoals allerlei omgevingsbelangen).
  • Daarom kan het relativiteitsvereiste, zeker in het omgevingsrecht, de vernietiging van nogal wat besluiten voorkomen.
  • Bovengenoemde uitspraak corrigeert het relativiteitsvereiste: als een wettelijke norm niet strekt tot bescherming van belangen van de desbetreffende eiser/appellant, kan die schending wèl bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of het gelijkheidsbeginsel jegens eiser/appellant is geschonden. En zo kan het besluit alsnog worden vernietigd.

Het relativiteitsvereiste is een lastige rechtsfiguur. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevat sinds 2013 artikel 8:69a, waarin is bepaald dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Een paar voorbeelden om deze wel erg abstract aandoende tekst te verduidelijken:

Villawijken, asielzoekerscentra en parkeergarages

Bewoners van een villawijk moeten de komst van een asielzoekerscentrum niet willen bestrijden met het argument dat dat centrum in de geluidzone van een snelweg is geprojecteerd. Want de geschonden geluidnorm strekt kennelijk niet tot bescherming van hun belangen om gevrijwaard te worden van een asielzoekerscentrum (met mogelijk waardedaling van hun villa’s en/of overlast tot gevolg). Die normschending kan de villabewoners op zichzelf niets schelen; schending van de desbetreffende norm raakt hoogstens het belang van de asielzoekers (geluidoverlast), maar niet dat van de omwonenden zelf; ze beroepen zich er louter op om dat (voor hen om ándere redenen) vervelende besluit onderuit te halen.

Een besluit dat de vestiging van een parkeergarage mogelijk maakt, lokt beroep uit van de exploitant van een al bestaande parkeergarage. Die stelt dat de nieuwe parkeergarage tot overschrijding van luchtkwaliteitsnormen zal leiden. Een dergelijke beroepsgrond, indien juist, had tot vernietiging van het besluit kunnen leiden. Maar het relativiteitsvereiste steekt daar een stokje voor: luchtkwaliteitsnormen strekken kennelijk niet tot bescherming van de concurrentiepositie en de commerciële belangen van een parkeergarage. Zelfs al heeft eiser/appellant gelijk: hij krijgt er als concurrent het besluit niet mee vernietigd.

Niet oneigenlijk procederen

Met artikel 8:69a van de Awb is dergelijk oneigenlijk procederen verleden tijd. Sinds 2013 strandt het (hoger) beroep van de villawijkbewoners en de parkeergarage (op de aangevoerde gronden) op het relativiteitsvereiste. Je kunt als burger, bedrijf of belangenorganisatie alleen nog opkomen tegen schending van een norm die bedoeld is om jouw eigen belang te beschermen. Wie aanvoert dat schending van een regel de belangen van anderen dan hemzelf schaadt, vindt het relativiteitsvereiste als blokkade op zijn weg.

Maar een omwonende die aanvoert dat een in de buurt te vestigen fabriek veel te soepele geluidvoorschriften krijgt, waardoor hijzelf geluidoverlast zal ondervinden, zit goed: daartegen opkomen is reëel, want de geluidnormen strekken juist tot bescherming van de belangen van deze omwonende.

De bouwmarktenoorlog te Zwolle

Het ging in de uitspraak van 16 maart 2016 om de vaststelling van een bestemmingsplan in Zwolle. Daardoor werd de komst van een extra bouwmarkt met tuincentrum mogelijk. Onder meer de concurrerende bouwmarkt Praxis (enkele kilometers verderop gevestigd) stelde beroep in. Praxis voerde schending van diverse omgevingsrechtelijke veiligheids- en milieunormen aan: van strijd met het Besluit externe veiligheid inrichtingen en het Besluit milieueffectrapportage tot het niet verzekeren van een goed woon- en leefklimaat.

Praxis zat daarmee wel met een probleem: die normen zijn duidelijk niet geschreven om haar eigen belangen te beschermen. Het enige belang van Praxis dat bij het bestemmingsplan was betrokken, was immers haar financiële belang, als concurrent: zij vreesde omzetschade door de komst van de nieuwe bouwmarkt. Het is duidelijk dat veiligheids- en milieunormen niet zijn geschreven om Praxis voor dergelijke schade te behoeden.

De list van Praxis

Praxis meende dit echter te kunnen omzeilen. Zij voerde aan dat zij op grond van het vertrouwensbeginsel, ervan mocht uitgaan dat ook haar concurrent, net als zijzelf, aan deze  normen zou dienen te voldoen; het bevoegd gezag moet die betrekken bij zijn besluit over vaststelling van het bestemmingsplan. Zo nee, dan zou dat een schending van het jegens haar opgewekte vertrouwen zijn – waardoor het besluit zou moeten worden vernietigd. Ook was volgens Praxis sprake van schending van het gelijkheidsbeginsel. Want Praxis zou wel aan deze regels worden gehouden, maar haar nieuwe concurrent niet, terwijl zij in gelijke omstandigheden zouden verkeren. Ook vanwege die schending moest het besluit volgens Praxis worden vernietigd. En zo zou Praxis alsnog haar zin krijgen.

Praxis slaat de plank mis

De Afdeling gaat hier echter niet in mee: dergelijk algemeen ‘vertrouwen’ dat de overheid regelgeving juist toepast, is geen concreet, jegens Praxis, door het bevoegd gezag zelf opgewerkt vertrouwen dat zijzelf, Praxis, zou worden beschermd door de omgevingsrechtelijke normen. Bovendien was niet gebleken dat Praxis zelf, in vergelijkbare gevallen, aan deze normen is gehouden.

De Afdeling vindt echter wel dat de schending van wettelijke normen die niét de belangen van Praxis beschermt (de milieu- en veiligheidsnormen), toch kan bijdragen tot het oordeel dat genoemde beginselen van behoorlijk bestuur geschonden zijn – en het is dié schending die dan alsnog tot vernietiging van een besluit kan leiden.

Omdat het beroep van Praxis op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel echter al strandde, hoefde de Afdeling niet meer te toetsen of er sprake was van schending van de milieu- en veiligheidsnormen.

Praxis zal de uitspraak vast als een anticlimax hebben ervaren. Praxis krijgt wat de correctie op het relativiteitsvereiste betreft, principieel wel (een beetje) gelijk, maar materieel niet. Het beroep werd ongegrond verklaard.

Conclusie A-G

Bijzonder in deze zaak was dat de Afdeling advies had gevraagd aan de Advocaat-Generaal (mr. Widdershoven). Sinds 2013 kan de hoogste bestuursrechter, doorgaans in zeer principiële zaken, ten behoeve van de rechtsontwikkeling, een dergelijk advies vragen. Een link voor de liefhebber naar het zeer uitvoerige advies

Voor vragen of opmerkingen: Hans van Ophem