Deze website maakt gebruik van cookies. Klik hier voor meer informatie.

ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:624

Relevantie:

De leer van de formele rechtskracht brengt mee dat in de bestuursrechtelijke procedure over het besluit tot invordering van dwangsommen de rechtmatigheid van het sanctiebesluit niet meer ter discussie kan worden gesteld, indien laatstgenoemd besluit onherroepelijk is.
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft onlangs haar eigen rechtspraak hierover genuanceerd en daarmee een uitzondering geformuleerd op de formele rechtskracht van sanctiebesluiten. In deze uitspraak komen meerdere invorderingsaspecten aan de orde.

Inleiding

In het voorjaar van 2018 nam staadsraad Advocaat-Generaal Wattel een interessante conclusie over de bijzondere omstandigheden die een rol kunnen spelen bij de invordering van een dwangsom of het verhalen van kosten van bestuursdwang. Uitgangspunt is, zo overwoog de A-G, dat bezwaren die de rechtmatigheid van het sanctiebesluit betwisten (zoals: “er is geen overtreding, ik ben geen overtreder, de last is onmogelijk of niet duidelijk, de sanctie is onevenredig, de dwangsomtermijn is te kort, er is een rechtvaardiging en dergelijke”) in beginsel niet thuishoren in de procedure over het uitvoerings- c.q. invorderingsbesluit; de doorbreking van de formele rechtskracht van het sanctiebesluit is alleen onder zeer bijzondere omstandigheden gerechtvaardigd.

Helaas heeft de zaak die aanleiding gaf tot deze conclusie destijds niet tot een uitspraak geleid, omdat het hoger beroep werd ingetrokken. Maar zeer recent, op 27 februari 2019, deed de Afdeling een uitspraak waarin aan de hiervoor weergegeven overwegingen van de A-G werd gerefereerd. Deze uitspraak betreft weliswaar een ‘recht-toe-recht-aan’ handhavingszaak, maar is relevant voor de praktijk, omdat de Afdeling vier belangrijke aspecten van invordering de revue laat passeren, waaronder de doorbreking van de formele rechtskracht in bijzondere gevallen. De uitspraak geeft een mooi overzicht van de meest actuele standaardoverwegingen van de Afdeling op het vlak van invordering.

Voor een goed begrip van de zaak wordt hierna eerst kort ingegaan op de twee besluiten die in de uitspraak centraal staan.

De twee centrale besluiten

Eind 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ede (hierna: het college) aan de eigenaren van een recreatiewoning in Lunteren – een gepensioneerd stel – een last onder dwangsom opgelegd, omdat een van hen de woning permanent bewoonde. Deze met het bestemmingsplan strijdige situatie moest op uiterlijk 5 april 2016 worden beëindigd, bij gebreke waarvan de eigenaren een dwangsom van € 20.000,- zouden verbeuren. Dit besluit (hierna: het dwangsombesluit) is onherroepelijk geworden (na een onsuccesvol bezwaar).

Omdat uit controles was gebleken dat de overtreding niet tijdig was beëindigd, heeft het college besloten tot invordering van de dwangsom van € 20.000,- over te gaan. Het bezwaar van de eigenaren tegen dit besluit (hierna: het invorderingsbesluit) is ongegrond verklaard. Ook de uitspraak van de rechtbank op was ongunstig voor de eigenaren; hun laatste hoop was gevestigd op de Afdeling.

De ‘invorderingsregels’ van de Afdeling

Uit de uitspraak van de Afdeling kunnen de volgende regels van invordering worden afgeleid:

1. Adequate handhaving vergt invordering, behoudens bijzondere omstandigheden

De Afdeling stelt voorop dat het dwangsombesluit vaststaat. Dit heeft naar het oordeel van de Afdeling tot gevolg dat de eigenaar/bewoonster de dwangsom heeft verbeurd, indien zij ná 5 april 2016 nog steeds permanent in de recreatiewoning woonde. Invordering is dan de hoofdregel, zo overweegt zij:

“Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.” (onderstreping toegevoegd)

In zoverre niets nieuws onder zon: invordering is én blijft de hoofdregel, waarvan slechts in uitzonderlijke gevallen kan worden afgeweken.

2. Een onherroepelijk dwangsombesluit is in rechte onaantastbaar, behoudens uitzonderlijke gevallen

Vervolgens gaat de Afdeling in op het betoog van de eigenaren dat de recreatiewoning niet permanent werd bewoond; omdat het bestemmingsplan naar hun zeggen niet werd overtreden, was het college niet bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen. Deze beroepsgrond, die de eigenaren mede hebben gebaseerd op de conclusie van de A-G, ziet op de rechtmatigheid van het dwangsombesluit. En daar wordt het interessant. De Afdeling overweegt namelijk het volgende:

“De conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152, genomen in zaak 201605406/2/A1, heeft niet tot een uitspraak […] geleid omdat het hoger beroep in die zaak is ingetrokken. In de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466, heeft de Afdeling echter mede gelet de inhoud van deze conclusie overwogen dat een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is.” (onderstreping toegevoegd)

Met deze twee laatste zinnen formuleert de Afdeling (onder verwijzing naar een uitspraak die zij op dezelfde dag heeft gedaan in een andere zaak) een relevante uitzondering op de formele rechtskracht van de dwangsombeschikking. Weliswaar zet zij de deur niet wagenwijd open, maar ook dit kleine kiertje zal in de praktijk zonder enige twijfel leiden tot een uitgebreider debat in procedures over invorderingsbesluiten, en daarmee tot meer jurisprudentie over dit onderwerp.

Gezien de vereiste evidentie van de afwezigheid van een overtreding en/of het ontbreken van ‘daderschap’, zal de geadresseerde van een invorderingsbeschikking echter niet snel kunnen profiteren van deze nieuwe remedie tegen de veronderstelde rechtmatigheid van de dwangsombeschikking. Voor ‘onze’ eigenaren bleef de deur van de formele rechtskracht gesloten; zij hebben volgens de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een uitzonderlijk geval. Maar daarmee was de zaak nog niet beslecht.

3. Geen invordering zonder deugdelijke en controleerbare vaststelling van feiten en omstandigheden

Volgens de eigenaren had de rechtbank óók miskend dat zij aan de last hadden voldaan. In dat kader beriepen zij zich op de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179 (hierna: de Abengoa-uitspraak). In deze uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag dient te liggen. Bovendien heeft de Afdeling in de Abengoa-uitspraak helder beschreven aan welke concrete eisen de onderbouwing van een invorderingsbesluit moet voldoen. Voor een uitbereide bespreking van de Abengoa-uitspraak verwijzen wij u graag naar onze website.

In de onderhavige uitspraak herhaalt de Afdeling haar (inmiddels) standaardoverweging uit de Abengoa-uitspraak. Zij concludeert dat het invorderingsbesluit aan de in die uitspraak geformuleerde eisen voldoet, zodat ook dit betoog van de eigenaren faalt.

4. De financiële draagkracht van de overtreder speelt in beginsel geen rol bij het invorderingsbesluit

Eveneens tevergeefs hebben de eigenaren aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat hun pensioen aanleiding geeft tot matiging van de verbeurde dwangsom. Ook over dit aspect heeft de Afdeling recent een belangwekkende uitspraak gedaan. Onder verwijzing naar die uitspraak, overweegt zij dat het bestuursorgaan bij het nemen van een invorderingsbesluit in beginsel geen rekening hoeft te houden met de financiële draagkracht van de overtreder:

“De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij dient daartoe zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.” (onderstreping toegevoegd)

Ook in dit geval is aan de vereiste evidentie van het ontbreken van financiële draagkracht niet voldaan. Daarvoor hebben de eigenaren te weinig aangevoerd. De Afdeling concludeert dan ook dat het college in de enkele omstandigheid dat de eigenaren met pensioen zijn gegaan, geen aanleiding hoefde te zien om de dwangsom te matigen. De Afdeling heeft het hoger beroep ongegrond verklaard, waarmee ook het invorderingsbesluit onherroepelijk werd.

Belang voor de praktijk

De hiervoor besproken uitzonderingen op de hoofdregels van (i) invordering (zie de punten 1 en 4) en (ii) de formele rechtskracht (zie punt 2), zullen ongetwijfeld zorgen voor een verruiming van het debat in procedures over invorderingsbesluiten. Geadresseerden van dergelijke besluiten zullen immers naar verwachting vaker aanvoeren dat er sprake is van “bijzondere omstandigheden”, een “uitzonderlijk geval” en/of het ontbreken van financiële draagkracht. Waar het bestuursorgaan is belast met het bewijs van de overtreding (zie punt 3), zal de geadresseerde echter op zijn beurt moeten bewijzen dat zijn situatie uitzonderlijk is. Aangezien ook nog eens evident sprake moet zijn van zo’n uitzondering (zie de punten 2 en 4), zal aan die bewijslast niet licht worden voldaan.

Wilt u meer weten over deze beschikking, neem dan contact op met Mr. Meriam Bauman.

ONZE MENSEN VAN A TOT Z//
MERIAM BAUMAN
  • Restschuld na crisis; kan ik mijn bank daarvoor verantwoordelijk houden?
  • Geen huwelijkse voorwaarden? Toch blijft privé, wat privé was.
  • Ontslag nemen, lagere alimentatie?
  • Belangrijke termijn voor werknemers bij ontslag op staande voet
  • Dienstverband laten ‘slapen’ om geen transitievergoeding te hoeven betalen, is toegestaan
  • Overlast door huurders: wat vindt het Gerechtshof daarvan?
  • De failliete huurder: leegstandschade en de bankgarantie
  • Wetsvoorstel UBO-register omvat nieuwe ‘terugmeldingsplicht’ Wwft-instellingen
  • Is uw gedragsverklaring aanbesteden nog geldig?
  • Een werknemer met twee dienstverbanden? Houd rekening met de Arbeidstijdenwet!
  • Het adviesrecht van de ondernemingsraad in geval van faillissement
  • Transitievergoeding ook verschuldigd bij dienstverband van exact 24 maanden
  • Koop breekt geen huur (maar soms wel in stukjes)
  • Valse reviews op internet: niet zonder consequenties
  • Transitievergoeding bij langdurig arbeidsongeschiktheid: geld terug?
  • Onteigening Hedwigepolder: Hoge Raad bevestigt rechtbankvonnis
  • Overheid wil het aantal vechtscheidingen terugdringen
  • Verborgen camera’s: diefstal op de werkvloer NAAR NIEUWS//
  • De meest gestelde vragen over de AVG: deel 1 – Minder dan 250 werknemers: toch een verwerkingsregister bijhouden? NAAR NIEUWS//
  • De meest gestelde vragen over de AVG: deel 2 – Toestemming niet altijd nodig NAAR NIEUWS//
  • Bankbreuk; wat is dat eigenlijk? NAAR NIEUWS//
  • Wetsvoorstel Wet arbeidsmarkt in balans: wat verandert er? Wetsvoorstel Wet arbeidsmarkt in balans: wat verandert er?
  • Een brancheringsregeling in een bestemmingsplan: Mag dat?
  • Heeft u al een privacystatement voor uw werknemers?
  • Kwijtschelden van studiekosten kost u mogelijk meer dan u denkt
  • Mijn werknemer heeft schulden. Wat nu?
  • Nieuwe maatregelen aangekondigd ter verbetering toegankelijkheid van de woningmarkt voor starters
Stel Hier Uw Vraag contactformulier//